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朱道林:设施用地和耕地保护并不矛盾

来源:中国农业大学新闻网    作者:周怀宗    发布时间:2020-02-08


  2020年“中央一号文件”指出,“破解乡村发展用地难题。坚守耕地和永久基本农田保护红线。完善乡村产业发展用地政策体系,明确用地类型和供地方式,实行分类管理”。

  近年来,我国持续推进农村土地改革,先后制定实施了和土地承包、流转、入市相关的多项政策。到今天,乡村发展的用地还存在哪些难题,“中央一号文件”所提出的破解之道,又该如何实施?为此,新京报记者采访了中国农业大学教授朱道林。

  现代农业的用地形式在变化

  今年的“中央一号文件”明确提出,“设施农业用地可以使用耕地”,朱道林认为,这一政策和现代农业转型对用地需求的变化有关。

  “在我看来,今年的一号文件关于农业用地管理的政策变化,主要是为了适应在实施乡村振兴战略中,农业产业格局由传统种植农业向现代农业转型过程中,对农业生产用地需求发生了变化有关”,朱道林说,“传统农业主要以种植为主,对设施用地的需求不高,但随着传统农业在向现代农业转型的过程中,用地的形式、结构都发生了变化,比如现代农业中,就需要存放农机、农产品储存、加工、管理等方面的配套用地,这样的情况下,传统农业的用地模式就无法适应了”。

  在过去,设施农业用地的标准为5%,朱道林说,“过去的标准,现在看来,有的不能完全满足使用要求。因此,这一次提出‘将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地纳入农用地管理,根据生产实际合理确定辅助设施用地规模上限’,这是一个关键的变化。”

  那么,设施用地到底多少合适?朱道林说,“目前这是需要尽快研究的问题,到底是多少合适,需要尽快研究提出新的标准。”

  放宽设施农业用地不意味允许乱建大棚房

  保障基本农田是我国长期以来坚持不变的政策,今年的“中央一号文件”同样要求“稳政策、稳面积、稳产量”。允许设施农业用地使用耕地,是否会影响耕地保护?

  对此,朱道林说,“在严格监管,严格保持真正用于农业生产的设施用地使用耕地,这两者就并不矛盾。第一,耕地红线并没有变,还是要坚持保障。第二,设施农业用地是为现代农业的转型服务,最终的目的也是提高农业生产能力,保障粮食安全”。

  前年以来,我国多地拆除大棚房、拆除农业违建,此次放宽设施用地,是否是对当初拆违的纠正?朱道林认为并非如此,他说,“拆除违建的根本目的,是解决那些占用农业用地建造非农设施的问题,这一点现在也是不变的,这次一号文件也提出要‘严禁以设施农业用地为名从事非农建设’,即是如此。当然,也不否认,在过去拆除农业违建的过程中,有些地方一刀切,导致影响了正常的设施农业发展的情况,这一点要分清楚”。

  放宽设施农业用地,并非意味着允许乱建大棚房,朱道林说,“文件所提出的政策,根本的目的是提升农业现代化水准,满足新兴农业发展的用地需求。对于以设施农业为名进行非农建设的,仍旧要严格管理”。

  此外,“中央一号文件”中还提出,“新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地”。对此,朱道林说,“这其实是如何按照规划用地规则保障设施农业用地需求的前提,比如农产品加工、乡村旅游等,需要一定的建设用地,过去这一部分确实是不足的,需要适当增加规划指标予以保障。但同时,必须注意的是,10%是一个政策保障,并不是说一定要全部用光。在实践中,还必须遵循客观的市场规律,考虑不同区域是否真的有这样的需求,有这样的市场,不能为了满足这个数字而盲目去规划和建设”。

  土地流转必须遵循自愿原则

  近年来,我国各地乡村都在进行土地流转的尝试,顶层设计层面也出台了多项政策进行鼓励和推进。不过,在具体的实践过程中,也出现了一些地方强制流转、政府一厢情愿推动流转,出现流转后企业难以盈利等问题。

  对此,朱道林说,“对于农用地三权分置、土地流转等,肯定是需要鼓励的,这既是解决农村人口进城以后土地闲置问题的需要,也是满足新兴农业主体对农用地需求唯一手段。不过,在农村土地流转中,必须要坚持自愿原则,现行的政策、法律(如《农村土地承包法》)都在着重强调这一点,那些确实已经不再种地,或者不想、不能再种地的,在自愿的情况下,可以把土地流转出去。但必须要警惕和防止为了流转而流转、政府一厢情愿推动流转等现象。”

  事实上,地方的强制流转,往往很难真正起到流转的作用,朱道林说,“国家推动和提倡农村土地流转,但在执行层面有些地方当成任务,甚至互相竞赛流转规模,这就很麻烦。事实上,如果农民和企业双方都没有积极性,最终流转结果对双方可能都是不利的,对农民来说,流转了再想种地就不能种了,对流转入手的个人或企业来说,往往缺乏农业生产经验和技术也难以赚到钱”。

  另外,农村土地流转费的变化也值得关注。对于农民来说,流转土地可以获得财产性收入,是不是一件好事,在朱道林看来,并不尽然,他说,“流转可以让农民获得财产性收入,这没问题。但换个角度看,这些财产性收入,对农民的增收到底有多少帮助?可能没有人们想象的那么明显。普遍来说,一亩地的流转费也就几百块钱,一千块算不错了,两三千就到顶了,要说这些钱对农民增收有很大的帮助,说服力显然不足”。

  对农民帮助不大的流转费,对新兴农业主体来说,却是真实不虚的生产成本,朱道林说,“假如流转费是一千块,再加上其他生产成本,每亩要能够产出两千块甚至更多才能够本,但如果是种粮食等大田作物显然是很难有利润的,这也是有些土地流转以后变着法儿改变土地用途的原因之一,进行非粮、非农利用,甚至导致非农建设等违法用地。因此,土地流转必须遵循自愿原则、遵循市场规律。”

  (责任编辑:刘 铮)


原文链接:http://news.cau.edu.cn/art/2020/2/7/art_8779_662205.html

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