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宅基地探路“三权分置”

来源:中国自然资源报数字报    作者:李 倩    发布时间:2018-07-23


    核心提示


  2018年是“三块地”改革试点的收官之年。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权,我国的土地制度改革正在取得重大进展。作为一项重大理论和实践创新,宅基地“三权分置”带来的制度红利不言而喻。但宅基地制度改革仍有哪些难题待解,“三权分置”制度应如何科学设计,有哪些实现路径?面对这些问题,理论思考、地方实践、顶层设计从未止步。


  

  站在改革开放40周年的历史节点上回望过去,没有人能忘记,我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。展望未来,新时代新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。

  继党的十八届三中全会部署开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点后,2018年中央一号文件继续部署深化农村土地制度改革,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,宅基地制度改革成为乡村振兴战略的重要支撑。

  2018年亦是“三块地”改革试点收官之年。试点几年来,宅基地制度改革仍有哪些难题待解,“三权分置”制度应如何科学设计,有哪些实现路径……面对这些问题,理论思考、地方实践、顶层设计从未止步。

  意义——

  宅基地制度是乡村振兴的重要制度支撑

  改变“一边捆着草,一边饿着牛”的局面

  对于土地改革和乡村振兴之间的关系,社会各界已经达成共识——宅基地制度是乡村振兴重要的制度支撑。

  现行农村宅基地制度是中华人民共和国成立60多年来逐步发展演变而成的,其主要特征是“集体所有、成员使用,一户一宅、限定面积,无偿分配、长期占有”。这一制度在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。然而,随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化,现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出。

  “决定乡村的死和乡村的活,关键问题之一是宅基地问题。”中国人民大学经济学院教授刘守英从长期调研中观察到,从上世纪90年代至今,农村正在发生3个显著的变化。一是农民代际特征明显,新一代农民与土地、村庄的粘度降低,正在发生一场离土、出村、不回村的“结构革命”“空心化”使得不少村庄破败。二是整个中国村庄分化演化、适度聚集成为不可逆转的大趋势,以自然村落为基本单位的宅基地制度安排已不合时宜。三是农业产业裂变,农业的内涵、功能、业态更加丰富,城乡互动的增加改变了以耕作为半径的传统农业,对宅基地制度改革提出了迫切要求。

  “乡村形态的优化过程如果完全靠政府力量推动,有可能走偏,也缺乏基本能力。”谈及中国村庄的演变,四川省社会科学院副院长、研究员郭晓明认为,“空心村”的大量出现是必然的规律。尤其值得警惕的是,这种资源闲置是双重闲置——不仅传统村落有大量的农房闲置,新农村建设的一些不恰当导向引发了部分农民新区也发生了闲置。

  “乡村振兴出现了一边捆着草,一边饿着牛的局面,农村宅基地‘三权分置’改革最大的意义就是破解了这种尴尬局面,打通了牛可以吃草的通道。”四川师范大学教授任平这样解读宅基地“三权分置”改革的现实意义。

  “很多农民离开家乡外出打工,但对家乡是有眷恋之情的,是一步三回头渐行渐远。但是偏远的农村宅基地,对农民来讲经济价值不大,居住的功能也不强,成了一个鸡肋资源。而随着社会经济的发展,乡村产业的发展具有了现实需求,农民也具有通过农村资产获得财产收益的愿望。”

  改革开放前的30年是通过土地产品剥夺工农产品剪刀差,改革开放后40年是土地价值剥夺,造成城乡收入差距。怎样使土地改革既带来乡村振兴,也带来农民的增收?

  改革试点实施几年来,宅基地制度改革在保障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了积极探索。当前,宅基地制度改革仍面临突出困难,“三权分置”在理论和实践上都亟待破题。

  困难——

  宅基地改革的重要理论问题待澄清

  在“无偿性、成员性、封闭性”上寻找突破口


  “宅基地改革难就难在我们设置了一套特殊的、复杂的制度。”刘守英认为,为了实现农民住有所居和耕地管制这两个主要目标,宅基地制度设计突出体现了无偿性、成员性、封闭性。宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革就是在这三个特殊性上找到突破口。

  “现行宅基地制度仅体现了居住权的保障,而财产权与使用权几乎没有,这需要赋权扩能,兑现财产权,在保障的基础上完成激活。”

  探索农村宅基地的“三权分置”改革,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,意在活村富民。“要激活农业、农村、农民,没有实实在在的‘三权分置’改革,就难以长出新主体,难以激活农村要素,难以增加农民财产性收益。”刘守英说。

  江西农业大学MPA教育中心教授陈美球认为,宅基地制度改革有以下核心问题。一是“迁村并点”与创新宅基地跨集体经济组织使用的问题。

  他在调研中发现,虽然农村人口在聚集,但有些地方的宅基地盘活,还是各村民小组自己做自己的事,需要政府科学制定居民点体系规划,打破村集体的界限。

  二是政策引导与村民自治的问题。宅基地使用既要有刚性要求,也不能制约地方创新,需要在两者之间找到一个平衡点。

  “比如一些地方遇到乡贤落叶归根,村民自治组织认为虽然不合法但合乎清情理,可以给予宅基地使用权。”

  三是福利保障与宅基地资产化的问题。应一方面强调公平取得和占有,另一方面也要鼓励有偿流转,盘活抵销闲置资源。

  这些问题背后,反映了宅基地改革的重要理论问题待澄清。刘守英认为,当前宅基地改革面临几个问题:一是集体所有权和农户成员权问题。承包地是集体所有农地的承包权到农户,所以集体所有制就是成员权所有制。宅基地所有制虽然也是集体所有制,但是所有权安排不一样,集体所有权有实实在在的权力分配和管制宅基地。也就是说,在农村,同样是集体土地却产生了两种不同的集体所有权安排。

  二是历史习惯形成的宅基地私权观念和公权分配宅基地使用权之间的矛盾。从宅基地的财产属性来看,农民真正认为最具有市场特性的是宅基地,对宅基地财产属性认识最强,但实际上宅基地不是按财产权获得,而是通过公权力分配获得的使用权,且只有居住属性。

  “如果我们要像农村承包权“三权分置”一样实施宅基地‘三权分置’,那么,到底要不要赋予宅基地财产权的属性?如果赋予其财产权的属性,就意味着赋权要全面、公权要降低,宅基地使用、交易都应以权利价值为基础。”他提醒到。

  理论上未澄清的困扰,一一映射在实践中。国家土地督察成都局今年3月对西南四省区市5个改革试点的专项调研显示,宅基地制度“三权分置”改革需要破解两大难题:

  一是历史遗留问题复杂,落实宅基地所有权的难点多。试点地区普遍存在历史遗留问题难处理,尤其是历史形成的宅基地一户多宅、少批多占、房地不一致、私下出租和转让等诸多矛盾纠纷难以解决。

  二是内涵和权利的边界模糊,利益平衡难。确定居民享有平等的宅基地权,成为试点地区探索的难点问题。在村民自治的原则下,一旦集体经济组织不同意,就无法保证特殊的无房困难群体宅基地的资格权。资格权的不公平也将引发收益权的不公平和各种利益分配的冲突。

  实现——

  集体和农民的意志主张、权益实现的集体主导、市场机制的作用主导

  “更多地让政府、集体和农民相忘于江湖”

  正确诠释“三权分置”的法理基础,加快探索“三权分置”的实现形式,是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题。

  有专家从法学角度对宅基地“三权分置”的定位及相互关系进行了研究。

  “宅基地‘三权分置’和承包地‘三权分置’并不相同”,四川省社会科学院副研究员刁其怀认为,承包地和宅基地虽然都具有保障性,但承包地的三权即所有权、承包权和经营权,基本都属于财产权和物权,但宅基地的所有权和使用权都属于财产权和物权,但资格权很难界定为一种直接的财产权,也不是一种物权。

  落实宅基地所有权就是要明晰宅基地所有权的主体。按照物权法的规定,宅基地和集体土地的所有权主体都是农民集体,并由相应的集体经营组织代表行使。长期以来,集体土地所有权主体虚位,大部分是由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权,2017年民法总则明确了集体经济组织是特别法人,但仍没有解决农民集体这个主体到底是什么的根本性问题。

  保障具有成员身份的宅基地使用权,就是宅基地资格权。刁其怀认为,事实上,按照现行法律规定,宅基地使用权本来就具有身份资格的属性。现行法律对宅基地制度设计的最大弊端是无期限性,这与物权法规定的用益物权的有期限性相矛盾。

  他建议,可以参照国有建设用地对宅基地使用权设置一定期限,到期后可以自动续期,这样就可使宅基地使用权回归为用益物权的属性。同时,坚持宅基地初次取得应坚持无偿性,取得宅基地后再次转让房屋则应该实行有偿,类似于城市划拨用地上房屋上市需要补交出让金。

  对于放活宅基地使用权,刁其怀认为,可以把通过流转取得的不具有身份属性的使用权定义为一种用益物权,这样可以跟承包地的“三权分置”对应起来,从而参照承包地“三权分置”的做法,放活宅基地使用权,比如流转、抵押、融资等。

  “赋予农户宅基地资格权是稳定农村社会和谐的制度保障。”对于资格权问题,四川大学经济学院教授韩立达有不同观点。他认为,传统宅基地使用权制度与其他制度共同作用形成的“路径依赖”要求宅基地必须继续具备福利保障特性。在市场配置资源发挥决定性作用下赋予“资格权”有助于化解农民面临的“失宅”风险 。从法律上清晰界定“资格权”能够保障农户面对不法“管理者”“寻租”时保证“户有所居”的权益 。

  按照理论构想,农村宅基地“三权分置”可赋予农民诸多权益,具体如何实现呢?

  “从体制和机制上来讲,目前存在诸多障碍,比如政府法规与发展现实的矛盾,政府政策与集体作为的矛盾,政府设计与农民选择的矛盾,政府作为与权益实现的矛盾,政府行为与市场缺失的矛盾等。”黄贤金认为,构建并实现宅基地“三权分置”,应遵循集体和农民的意志主张、权益实现的集体主导、市场机制的作用主导原则。

  “更多地让政府、集体和农民相忘于江湖,这样才是真正有利于老百姓的改革,有利于乡村振兴的改革。”黄贤金说。

  在“三权分置”的实现形式上,韩立达建议,一是充分发挥集体经济组织拥有的宅基地“增量”所有权。二是确立“资格权”法律地位和行权方式。修改《物权法》《土地管理法》等相关法律明确“资格权”法定用益物权性质,将“资格权”纳入不动产统一登记。三是逐渐放活宅基地使用权实现与国有建设用地“同权同价”。四是开征土地增值税,更好发挥政府宏观调控农村土地市场的作用。

  土地制度改革的复杂性、艰巨性,突出体现在宅基地“三权分置”改革中。

  “宅基地承载着乡土文化,体现家国情怀,是人口流动背景下保持社会稳定的法宝,我们要以重塑城乡土地权利关系为基础,以超越农村土地静态管理局限为突破,通过宅基地‘三权分置’内在机制的完善,继续在有偿使用、有偿腾退、适度流转之间架起自由转换,相对平衡的制度通道。”作为一线改革者,基于多年实践,四川省成都市郫都区国土资源局副局长宋绍繁充满了信心。

  郫都的做法主要包括:一是夯实改革基础。通过确权颁证,重构权利关系。实施增减挂钩,重构发展空间。目前,全区还有46个行政村人均宅基地面积大于120平米,按成都市人均综合用地70平米的标准审批集中建房,可统筹利用宅基地面积8000余亩。利用有偿使用、有偿腾退、有偿选位等经济调节手段,重构资产权能。2017年该区青杠树村收取有偿使用费27万余元。通过流量管理,重构用地模式。 以信息化手段为依托、以宅基地腾退为来源、以流量管理为手段、以集建入市为出口的用地模式的构建,将完全打通农村闲置宅基地的利用通道,从经济上夯实农民集体的宅基地所有权,物化农户的宅基地资格权。

  二是完善配套机制。搭建交易服务平台,已累计成交各类农村产权交易 7500余宗,成交总额约14亿元,流转各类土地超过1万亩。完善基准地价,2018年4月,郫都区在已有的集体建设用地基准地价成果基础上,补充完善了覆盖14个街道的宅基地基准地价成果。配套开展不动产登记,明确宅基地使用权出租的,可办理备案登记;使用权抵押的,可办理他项权利登记;使用权有条件转让的,可办理不动产登记。

  据了解,在具体实施路径上,郫都以农村产权制度改革为基础,以闲置农房和宅基地盘活为手段,在保证农民“安居”的基础上,实现农民“乐业”,系统解决农村空心化、产业边缘化、土地细碎化的问题。

  一是解决所有权虚置问题。以集体产权制度改革为先导,成立股份经济合作社,实行股权封闭化管理,股份不得转让,可以继承。在土地整治的基础上,将土地等集体资产量化到股份,完成农村集体经济组织的实体化改造,为落实村庄用地规划利用权、集体土地收回权、使用监督权、收益分配权等所有者权能提供组织保障。

  二是以土地整治、股权量化为基础,落实集体所有权。该区战旗村以2011年4月20日为节点,将集体所有资产,包括资金、房产、土地、无形资产、债权,一草一木都已经纳入到村集体资产管理公司,股份由该村当时在册的1704名村民共同持有。集体资产股权化理顺了村两委、村级集体经济组织与村民的经济关系,强化了村集体对集体土地的统一管控利用,为土改三项试点奠定了坚实基础。

  三是以额定面积、相对固化为基础,保障农户资格权。郫都以农村集体经济组织成员身份确定为基础,以人均综合用地70平方米为标准,实行集体成员相对固化、宅基地分配“生不添、死不减”的管理方式,保障了集体经济组织成员和土地分配制度在一定时间内的稳定性。

  四是以激活要素、拓展权能为基础,放活宅基地使用权。激活要素功能,以宅基地“三权分置”聚集人才、文化、艺术、资金和创造等因素。完善使用权权能,以人地关系为主线,探索实现农村宅基地使用权出租、抵押、入股、继承、转让、互换、赠与、联建联营、委托经营、权益置换的具体机制。目前,郫都主要通过转让、出租、抵押三种方式来实现宅基地使用权放活。转让范围限定在城镇规划区范围外已保障户有所居的农村村民集中居住点,转让年期为30年,资格权人须向集体缴纳收益金,受让人应向政府缴纳相当于契税的调节金。


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