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土地储备专项债券入市进行时——访国土资源部土地利用管理司市场处负责人

来源:中国国土资源报    作者:阎 炎    发布时间:2017-09-22


    现阶段,地方政府土地储备专项债券的发行工作正在各地有序开展。国土资源部土地利用管理司市场处负责人在接受本报记者采访时称,土地储备专项债券以各地的实际需求为基础,切实降低了地方政府债务风险;专款专户专用,资金使用更为规范;发行直接面向市场,通过竞争确定最终利率,有助于降低资金成本。就各地的发行情况来看,土地储备专项债券利率水平确实较低,投资方认购也较为踊跃。
  该负责人表示,为了做好债券的发行工作,各地土地储备机构应合理测算土地储备资金需求,做好地块收益平衡,并通过优化设计债券期限结构尽量节省资金成本。


  

  问:土地储备专项债券的发行工作总体上进展如何?

  答:今年的地方政府土地储备专项债券总体发行比较顺利。目前已有北京、河北、吉林、江苏、福建、山东、广东、新疆等多个省区市顺利发行了债券,总体利率水平较低,投资方认购较踊跃,市场反响良好。其中,江苏省今年分配的370亿元额度已全部发完,占全国土地储备专项债券总额度的13.2%,对其他省区市的债券发行具有示范效应。预计年底前,各地土地储备专项债券能够基本足额发行完毕。

  问:未来,专项债券会成为土地储备机构最主要的资金来源吗?除了专项债券,土地储备机构今后还会有哪些资金来源?

  答:目前,按照《关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》(国土资发〔2007〕277号)和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号文)的要求,土地储备的资金来源一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用,二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金,三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金,四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金,五是上述资金产生的利息收入。未来,土地储备资金来源的结构变化,还要根据实际工作需要进行调整。

  问:各地对土地储备专项债券的反映如何?是否有部分地区存在疑惑不解?

  答:据了解,各地普遍欢迎土地储备专项债券这种融资方式,认为这样既规范了土地储备机构和业务,又规范了土地储备资金的收支,有效地防控了风险,有利于土地储备健康可持续发展。少数地区存在疑惑的情况,主要原因一是对政策不熟悉,对土地储备专项债券这个新生事物不了解;二是对具体操作不清楚,对相关程序、条件、材料等细节问题都是第一次接触,难免有这样那样的困惑。这些都是正常的反应。随着土地储备专项债券相关工作的持续深入展开,各地的问题也会逐渐解决。

  问:就您了解的情况,在土地储备专项债券的筹备和申请阶段,有哪些有共性的困难和需要重视的问题?对此,有什么针对性的建议?

  答:困难尚谈不到,主要是一些需要注意的问题。一是年底要扎实做好下一年度的土地储备计划,列出地块清单,合理测算土地储备资金需求,以确定土地储备专项债券需求额度。二是合理包装发债项目,做好收益平衡。三是配合财政部门合理设计债券期限结构,尽量节省资金成本。四是配合做好债券收支决算。五是债券发行和使用中遇到问题,要及时向上级国土部门汇报,及时准确填报土地储备信息监管系统。

  问:就成功发行的省份来看,对比以往的融资方式,专项债券已经显示出怎样的优越性?

  答:一是风险可控。土地储备专项债券额度以各地实际需求为基础,经过各级财政部门审核,严格控制在地方政府专项债券总额度以内,切实降低了地方政府债务风险。二是资金使用规范。土地储备专项债券资金专门用于土地储备工作,具体由列入名录的土地储备机构使用,专款专户专用,有效防止土地储备资金被挪用滥用。三是利率市场化。债券发行直接面向市场,由投资者通过竞争确定最终利率。不同信用评价对应不同的利率水平,既有利于防控风险,又降低了资金使用成本。

  将风险交给市场去评判

  夏砚生

  《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),是土地储备机构融资的一道分水岭。那之前,将储备土地作为抵押资产向商业银行等金融机构贷款,是土储机构用得最顺手的融资方式。

  老路断了有新路。与以往相比,土地储备专项债券不仅在资金使用上更为透明规范,用竞争的方式确定最终利率,将风险交由市场去判断,也实实在在达到了防控地方债务风险的改革初衷。

  从已经发债的省市区来看,各地土地储备专项债券的利率大多在3.5%~4.1%的区间内,明显低于银行贷款基准利率;有些地方,比如北京,5年期债券中标利率还低于同一天发行的其他政府债券。这体现了市场对土地储备开发项目的普遍认可。换言之,中标者对相应地块用未来的土地出让收入还款,有足够的信心。再者,专项债券期限最高可达5年,与原先只有两年的银行贷款相比,也给了土储机构更多的时间和更大的自主权。

  市场有能力识别项目风险,也能起到释放风险的作用。土地储备专项债券是我国第一种明确用途的地方专项债券,下一步或有其他专项债券品种出现,待其二级市场流动性提高后,价格将进一步市场化,地方债务的风险也将得到更多释放。

  福建

  首批土储债资金投向旧街改造项目

  本报记者 齐培松

  9月中旬,记者走访福建省福州市仓山区三叉街旧街改造项目区,只见则徐大道上挂着“旧改会万家,实现靠大家”“早搬迁、早选房、早入住、早享受”等显眼的大红横幅,路的右手方是正在征迁中的三叉街新村。

  这是今年以来福州市二环内最大的一幅旧改项目,总面积达505.39亩。福建省首度成功发行的10亿元土地储备专项债券,将悉数投向这一项目。

  日前,福建省通过上海证券交易所政府债券发行系统,成功招标发行地方政府债券485.8亿元,募集的资金重点投向改善民生、扶贫攻坚、生态文明示范区建设、经济结构调整、基础设施建设和灾后重建等公益性资本支出项目。其中包括用于福州市三叉街旧街改造项目的10亿元土地储备专项债券,专项债券的资金与项目严格对应,实现项目收益和融资自求平衡。

  福建省是首个在上海证券交易所市场发行土地储备专项债券的省份。根据公开的信息披露文件,该省首度发行的10亿元土储债期限为5年期,信用等级为AAA级,中标利率为4.06%;债券本息偿还资金来源于仓山区三叉街旧街改造地块未来的国有土地使用权出让收入;付息方式为每年支付一次,最后一期利息随本金一期支付。

  根据相关信用评级材料,相近区域、同类性质土地成交单价约2555.77万元/亩,预计该地块出让单价可达2000 万元/亩,如果未来能以此价位全部出让,则对应地块可实现出让收入 101.08 亿元,预期出让收入对本批债券的保障倍数达 10.11 倍,且可有效覆盖该项目 97.99 亿元的总投资。

  记者走进三叉街旧街改造项目现场征迁指挥部,跃入眼帘的是“攻坚2017三叉街旧改项目征迁进展图”和“三叉街旧改项目现房房源表”。据了解,目前该地块还处于征地拆迁阶段,土地储备专项债券对应的地块规划用途为商住类用地及其配套。三叉街板块正位于仓山区烟台山板块的公共服务轴上,按照规划,未来烟台山片区最大的商业中心将坐落在这里,内部还将新建一个36个班规模的小学和两个绿地公园。

  该市土地储备机构——福州市土地发展中心土地征收处副处长苏文远介绍说,三叉街旧街改造项目的505.39亩土地分两期收储;现在进行的是第一期,属于国有土地,面积368.53亩,涉及征迁4646户居民,房屋征收补偿大约要投入73亿元左右;第二期收储的是集体土地,面积136.86亩。

  土地发展中心计财处处长陈榕介绍说,截至目前,市级财政已投入15亿元用于三叉街旧街改造项目土地收储。2016年以来,福州市新增土地储备项目所需资金,严格按规定由市财政资金统筹安排,再没有向银行业金融机构举借土地储备贷款。

  谈到这次发行的土地储备专项债券,陈榕说:“以前,福州市土地储备资金的来源以银行贷款为主,土地储备机构操作比较便捷,但是利率相对专项债券高些,风险也相应高一些。土地储备专项债券是政府开了‘正门’融资,风险小了,利率比同期银行贷款基准利率低,不过办理时限会长些,资金额度也比较少。”

  河北

  定制式管理保障资金安全

  本报记者 许光辉

  “形象地说,土地储备专项债券实行的是‘定制式’管理,只能使用财政资金,必须落实到具体收储项目、具体地块。”河北省石家庄市土地储备中心副主任杜玲向记者介绍说。

  目前,河北省在上海证券交易所发行的第一批土地储备专项债券41.8亿元中,分配给石家庄市的30.7亿元资金已全部到位,对应的土地收储项目有两个已交付该市土地储备中心,其余5个还在办理过程中。

  2017年,财政部下达河北省新增土地储备专项政府债务限额170亿元。首批发行的土储债全部为新增专项债券,涉及石家庄、邯郸、承德、秦皇岛4个设区市,每个设区市发行一期,发行规模分别为30.7亿元、2.3亿元、2.45亿元和6.35亿元,分为5年期和3年期两种,发行利率分别为3.97%、3.95%、3.95%和3.82%,涉及土储项目26个、地块45个,收储土地总面积达7700余亩。

  据河北省财政厅相关负责人介绍,该省是全国首家同时发行多个设区市土地储备专项债券的省份,本批募集的新增债券资金分别用于石家庄、邯郸、承德、秦皇岛四个设区市的项目,除市本级使用债券资金外,其使用者还包括昌黎县、卢龙县等几个省财政直管县。同步发行,同步使用,大大节约了时间成本。

  专项债券募集的资金将用于相应的土地储备项目,并以对应地块的土地出让收入作为偿债资金来源,实现项目收益和融资自求平衡。例如:石家庄常山纺织股份有限公司收储项目可出让土地面积约356.82亩,总投资7.7亿元,预计土地出让收入可达43.55亿元,是拟使用土储债募集资金7亿元的6.22倍。

  石家庄市土地储备中心副主任杜玲对记者说,实行专项债券制度,对于土地储备资金而言是堵住了全部“后门”,从而降低了政府债务风险;不过,只开一个“前门”也意味着渠道单一,不会像以前那样在融资和项目选定等方面能灵活掌握。在新的制度下,他们正在调整与适应。

  土地储备融资方式的变迁

  〉〉2001年国发〔2001〕15号

  《关于加强国有土地资产管理的通知》规定,市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地,金融机构要依法提供信贷支持。 〉〉2004年银监发〔2004〕57号

  《商业银行房地产贷款风险管理指引》对土地储备贷款进行规范,提出商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人,不得发放土地储备贷款等风险管理措施,并限定土地储备贷款的借款人仅限于负责土地一级开发的机构。

  〉〉2007年国土资发〔2007〕277号

  《土地储备管理办法》较为详细地规定了土地储备机构申请贷款的性质、需要满足的要求、贷款规模和资金管理方式。

  〉〉2008年银监办发〔2008〕265号

  《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》要求信托应充分认识土地储备贷款风险,审慎发放此类贷款,明确贷款额度不得超过所收购土地评估值的70%,贷款期限最长不超过2年。

  〉〉2010年银监办发〔2010〕54号

  《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。

  〉〉2012年国土资发〔2012〕162号

  《关于加强土地储备与融资管理的通知》要求建立土地储备机构名录,并通过设立融资规模控制卡的举措,进一步规范土地储备机构的商业银行贷款;土地储备机构融资纳入地方政府性债务统一管理,执行地方政府性债务管理的统一政策,贷款期限最长不超过5年。

  〉〉2012年财预〔2012〕463号

  《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》要求不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

  〉〉2014年国发〔2014〕43号

  《关于加强地方政府性债务管理的意见》严格规范地方政府融资,要求地方政府进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

  〉〉2016年财综〔2016〕4号

  《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定,自2016年1月1日起各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

  那以后,土地储备机构新增土地储备项目所需资金,都得严格按规定纳入政府性基金预算,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排,不足部分在国家核定的债务限额内,通过省级政府代发地方政府债券筹资解决。

  〉〉2017年财预〔2017〕62号

  《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》规定,具备举债资质的地方政府可以发行土地储备专项债券,债券资金由土地储备机构专项用于土地储备。

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