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刘守英:以深化土地制度改革活化乡村

来源:中国国土资源报    作者:刘守英    发布时间:2017-02-23


■中国人民大学经济学院教授

2017年中央一号文件近日发布。文件不仅作出了中国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾的重大判断,并企图通过农业供给侧改革为解决农业发展长期存在的结构性失衡与快速结构变革导致的乡村活化提供动能。其中,土地制度的真正改革对目标的达成举足轻重。

当前,中国的经济社会特征已从乡土中国转型为城乡中国,农业、乡村和城乡关系正在出现三个重大变化:一是传统的农业功能、形态和发展方式正发生着势不可挡的变化,农业不再单纯承担粮食供给和农民主要收入来源的功能,也不再只是传统小规模种植业形态,适度规模农业、生态绿色、乡村旅游休闲正勃兴;二是传统村庄正在发生剧烈分化,衰败与复活并存;三是在经过人、地、资本向城市的单向流动后,城市化进程转向城乡互动阶段,乡村人口回流,乡村产业对土地需求多样化,资本下乡增加。

可以说,这三大变化正在推动乡村的巨变与乡村空间的复活,同时也为土地政策的调整和土地制度改革带来了机遇。

其一,完善耕地保护制度促进农业转型。应收入水平与消费需求的变化,今年中央一号文件对我国农业发展和竞争力提升进行了整体部署,即确保主粮绝对安全前提下,调整粮经饲种植结构,做强农业特色产业,从追求农产品的数量转向质量,以农产品区域集中化、发展适度规模经营和农业产业园区建设提高农业规模报酬,改变过去长期过度使用农药化肥、透支土地搞“吃饭农业”的方式,以绿色、节水、生态修复推行绿色农业发展方式。未来,相关政策的出台将推动农业功能、内涵与发展方式的重大变化。

与此相应,我国的耕地保护政策也亟待作出重大改变,包括以大粮食自给为目标的耕地保护如何转向更精准地以主粮为核心的耕地保障,如何提高土地安全以适应绿色农业发展方式,土地整治和农地重划如何推动农产品区域集中化和适度规模经营。这些方面在今年一号文件中未能列入,期待有进一步的土地政策跟进。

其二,以用地制度改革激活乡村发展空间。眼下,乡村休闲旅游产业促进了部分乡村的复活,农村电商成为乡村最兴旺的新业态,一批特色村镇和美丽乡村成为城乡之间的驿站。今年一号文件对这些新产业、新业态激活农村动能寄予很大期待,被视为继上世纪80年代末、90年代中期乡村企业之后又一轮“异军突起”。

值得称道的是,今年一号文件对近年来阻碍乡村产业发展的土地政策予以了明确调整,提出优化城乡建设用地布局,合理安排农业农村各业用地,将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展;允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展;积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘等设施建设。我们期待以上具体政策的尽快出台,更需要征地制度、指标管制及规划制度的改革,以真正形成城乡两个空间平等发展的格局。

其三,以宅基地制度改革活化村庄。中国的乡村是农业、农民与村庄的“三位一体”,农民出村不仅带来农业功能与发展方式的转变,更带来村庄的分化。如何应对村庄变迁?这是中国乡村现代化最为棘手的问题之一,而宅基地制度又是村庄变革的核心制度。没有宅基地制度改革,农村要素就活不起来,村庄的转型也无法推动。

过去,中央政策在宅基地问题上一直比较慎重,多年都是“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”这种较为原则的表述。今年一号文件对此有所松动,要求“认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入”。从中可以看出,在农地“三权分置”以后,如何构建宅基地在所有权、使用权与经营权之间的关系,已经提上议程。期待下一步在宅基地改革试点经验总结基础上,就如何“落实集体所有权、保障农户占有和使用权、实现集体所有宅基地的经营权”给出具体安排。

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