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且看且谈中央一号文件

来源:中国国土资源报    作者:陈洪宛    发布时间:2017-02-21


编者按   “农,天下之大本也,民所恃以生也。”毫无悬念,今年中央一号文件继续聚焦“三农”。这是新世纪以来,中央连续第14年关注“三农”。这份题为《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》的文件,再次锁定“农业供给侧结构性改革”,并将其作为新阶段“三农”工作的主线,以加快培育农业农村发展新动能,推动农业农村发展转型,实现农业增效、农民增收、农村增绿。
  在这条主线下,面对与“三农”有着千丝万缕联系的土地问题,我们该如何剥茧抽丝?本期评论版特邀三位业内专家就此把脉开方。


  农地价值显化离不开金融创新

陈洪宛

■中国城市和小城镇改革发展中心副主任(主持工作)

深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点,是2017年中央一号文件提出的农村金融创新的重要举措之一。

随着市场经济不断发展,越来越多物质形态的资产将会转化为金融资产。可以说,市场深化本身也是金融深化的过程。作为实物资产主要载体的土地,一旦其产权界定为国有,便可以发挥出惊人的抵押融资功能。但农地农房呢?却与现代金融资本几乎绝缘。这使得农民的财产性收入一直在低位徘徊,再加上缺乏信用支撑,农民在获取金融资源方面与城市居民存在天壤之别。

近年来,尽管党中央、国务院力推金融资源更多向农村倾斜,构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系,全面激活农村金融服务链条,但由于农村产权流转范围仅限于本集体经济组织,农地农房抵押贷款受到了严格限制。全国的大型金融机构很少涉足农村产权抵押,在大部分地区及给农户提供贷款的多是本地金融机构,如农商行、城商行、农村信用社等。进一步看,给农户提供的贷款有相当大的比例是信用贷款及房地以外的资产抵押贷款。严格来讲,以农村产权直接抵押贷款的做法属凤毛麟角。

原因何在?因为金融机构对农村房地抵押存在担心,其核心是抵押物的处置问题。近年来,各地不乏因流转范围扩大而带来农村房地资产增值、抵押贷款增加的案例,如福建省晋江市农房抵押贷款业务历经10余年,累积发放贷款超过30亿元,受益农户超过1万户,有力地支撑了农户的生产经营与生活开销;湖南省浏阳市将宅基地流转范围由本集体经济组织成员扩大至全市农村居民,为抵押权有效处置提供了更好的条件。特别值得一提的是,在这些案例中,农村集体土地确权登记颁证工作大大激活了宅基地与农房价值。以浏阳市大瑶镇南山村一农户为例,确权前其158平方米宅基地上的物业最高抵押贷款为5万元,在补交超占面积28平方米并办理确权颁证之后,其房屋抵押贷款达20万元。

这些案例实实在在地表明,农房农地抵押并不是洪水猛兽,只要把控好风险、规范好程序,就能极大地提升资金使用效率。比如,晋江农商行规定:借款人必须有富余的房屋或其抵押房产变卖处置后仍有居住住所、进入抵押的房地物业可以用来出租、村两委同意出具集体土地使用权随住房抵押及处置的证明等。不过,允许农村房地抵押,并不意味着所有的房地都有机会获得银行贷款,这还取决于银行对其价值的评估。所以,大可不必担心一旦宅基地和农房进入抵押,会出现一大片坏账呆账。

“行百里者半九十。”在不动产统一登记全面铺开的当下,实现农地农房财产性价值的农村金融创新,其基础已经构筑并逐步打牢,倘若能够以新发展理念为指引继续深入推进相关改革,将释放出难以估量的能量与活力。

 

以深化土地制度改革活化乡村

刘守英

■中国人民大学经济学院教授

2017年中央一号文件近日发布。文件不仅作出了中国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾的重大判断,并企图通过农业供给侧改革为解决农业发展长期存在的结构性失衡与快速结构变革导致的乡村活化提供动能。其中,土地制度的真正改革对目标的达成举足轻重。

当前,中国的经济社会特征已从乡土中国转型为城乡中国,农业、乡村和城乡关系正在出现三个重大变化:一是传统的农业功能、形态和发展方式正发生着势不可挡的变化,农业不再单纯承担粮食供给和农民主要收入来源的功能,也不再只是传统小规模种植业形态,适度规模农业、生态绿色、乡村旅游休闲正勃兴;二是传统村庄正在发生剧烈分化,衰败与复活并存;三是在经过人、地、资本向城市的单向流动后,城市化进程转向城乡互动阶段,乡村人口回流,乡村产业对土地需求多样化,资本下乡增加。

可以说,这三大变化正在推动乡村的巨变与乡村空间的复活,同时也为土地政策的调整和土地制度改革带来了机遇。

其一,完善耕地保护制度促进农业转型。应收入水平与消费需求的变化,今年中央一号文件对我国农业发展和竞争力提升进行了整体部署,即确保主粮绝对安全前提下,调整粮经饲种植结构,做强农业特色产业,从追求农产品的数量转向质量,以农产品区域集中化、发展适度规模经营和农业产业园区建设提高农业规模报酬,改变过去长期过度使用农药化肥、透支土地搞“吃饭农业”的方式,以绿色、节水、生态修复推行绿色农业发展方式。未来,相关政策的出台将推动农业功能、内涵与发展方式的重大变化。

与此相应,我国的耕地保护政策也亟待作出重大改变,包括以大粮食自给为目标的耕地保护如何转向更精准地以主粮为核心的耕地保障,如何提高土地安全以适应绿色农业发展方式,土地整治和农地重划如何推动农产品区域集中化和适度规模经营。这些方面在今年一号文件中未能列入,期待有进一步的土地政策跟进。

其二,以用地制度改革激活乡村发展空间。眼下,乡村休闲旅游产业促进了部分乡村的复活,农村电商成为乡村最兴旺的新业态,一批特色村镇和美丽乡村成为城乡之间的驿站。今年一号文件对这些新产业、新业态激活农村动能寄予很大期待,被视为继上世纪80年代末、90年代中期乡村企业之后又一轮“异军突起”。

值得称道的是,今年一号文件对近年来阻碍乡村产业发展的土地政策予以了明确调整,提出优化城乡建设用地布局,合理安排农业农村各业用地,将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展;允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展;积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘等设施建设。我们期待以上具体政策的尽快出台,更需要征地制度、指标管制及规划制度的改革,以真正形成城乡两个空间平等发展的格局。

其三,以宅基地制度改革活化村庄。中国的乡村是农业、农民与村庄的“三位一体”,农民出村不仅带来农业功能与发展方式的转变,更带来村庄的分化。如何应对村庄变迁?这是中国乡村现代化最为棘手的问题之一,而宅基地制度又是村庄变革的核心制度。没有宅基地制度改革,农村要素就活不起来,村庄的转型也无法推动。

过去,中央政策在宅基地问题上一直比较慎重,多年都是“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”这种较为原则的表述。今年一号文件对此有所松动,要求“认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入”。从中可以看出,在农地“三权分置”以后,如何构建宅基地在所有权、使用权与经营权之间的关系,已经提上议程。期待下一步在宅基地改革试点经验总结基础上,就如何“落实集体所有权、保障农户占有和使用权、实现集体所有宅基地的经营权”给出具体安排。

 

“藏粮于地、藏粮于技”需走好三步棋

朱道林

■中国农业大学土地资源管理系教授

今年的中央一号文件继续聚焦农业农村问题,并强调要“深入实施‘藏粮于地、藏粮于技’战略,严守耕地红线,保护优化粮食产能。全面落实永久基本农田特殊保护政策措施,实施耕地质量保护和提升行动”。这从一方面,凸显了农业农村问题在中国社会经济发展中的基础性地位,反映出当前我国的农业农村问题依然严峻;另一方面,也再次告诉我们必须牢牢把握一点:土地是农村农业发展最重要的基础资源,尤其耕地是农业生产和粮食安全的根基。

毋庸置疑,保持足够数量的耕地面积和不断提升耕地质量,是确保国家粮食安全的基本保障。然而,不管是从耕地数量还是质量上来看,我国当前的耕地资源形势都不容乐观,面临着耕地资源匮乏、整体质量偏低、污染损毁严重等问题。在这种资源约束情况下,靠什么来提升粮食综合生产能力保障粮食安全?一个破题之法便是“藏粮于地、藏粮于技”,让土地和技术的投入共同促进粮食增产,保证有效供给。这也是农业供给侧结构性改革的必然要求。

笔者以为,要真正实现“藏粮于地、藏粮于技”,土地利用方面应重点把握好三点:

首先,必须保证足够数量的耕地面积尤其是将优质耕地永久保护起来。这一点尽管有些老生常谈,但却不得不谈,且需要常谈多谈。众所周知,耕地占用往往是不可逆的,尤其是建设占用,一旦耕地被建设占用,将难以再恢复其耕作条件。改革开放三十多年来的快速工业化、城镇化过程中,大量城市近郊区的优质耕地被占用,尽管国家要求实施耕地占补平衡政策,但是补充的耕地质量远远低于被占用的耕地质量已是普遍公认的事实。这其中有补充耕地工程措施不当、投资不足等问题,更重要的是因为耕地质量本身不仅受地形地貌、土壤质地、气候条件等影响,而且耕作层土壤熟化过程是长期的自然过程,因此必须永久保护高质量的耕地。正因如此,国家才实施了永久基本农田划定制度,这是确保足够数量的耕地,尤其是保护优质耕地的基本措施。

其次,依靠技术力量不断提升耕地质量,这也是“藏粮于技”的应有之义。对于农业生产来讲,良田、良种、良法三者是相得益彰的。要满足粮食和农产品的需求,不仅需要耕地数量有保证,更需要耕地质量有提升。提升耕地质量,一靠工程技术,通过工程技术手段改善农业生产条件,保障农业生产力水平,降低自然条件对农业生产过程的影响;二靠科学技术,应加强对影响耕地生产能力的各要素作用机制的研究,利用科学技术解决制约耕地生产能力的障碍因子,促进耕地质量不断提升。

再其次,全面推进基于现代农业发展要求的农村土地综合整治。这是改变农业生产方式、提升农业生产效率的基本要求。当前,我国正处于由传统农业向现代农业转变时期。所谓现代农业,一是要有一定的规模;二是要机械化,甚至智能化;三是企业化,改变过去一家一户的生产方式。这就要求耕地既要有良好的农田设施,又要满足机械化耕作的要求。农村土地综合整治,恰恰是实现这一系列要求的重要手段。值得强调的是,农村土地整治的功能,要从过去主要为满足增加耕地面积的要求,转变为满足发展现代农业的要求。一要与农村土地流转相结合,满足农业规模经营要求;二要通过土地整治解决机械化耕作的要求,全面完善农田基础设施,使农田条件满足现代农业发展的要求。

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