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用地递减换来效益递增

——江苏省无锡市节约集约用地工作纪略

来源:中国国土资源报    作者:李安国    发布时间:2018-01-12


  在江苏省节地水平和产出效益“双提升”行动中,无锡市着力以“减量化”促发展,目标是“十三五”期间,新增建设用地在“十二五”基础上减少一半,建设用地总规模不超过228.98万亩,建设用地地均GDP产出水平提升28%,地均产出增至7.3亿元/平方公里,到2020年前实现建设用地总规模零增长。

  锁定发展边界,用地递减效益增

  面对发展少空间、占补缺资源的硬约束,无锡全市上下形成以“减量化”为方向的节约集约用地共识,明确以“用地递减”实现“效益递增”。

  该市以“一张蓝图控到底”为思路,明确永久基本农田划定和土地利用总体规划调整完善等工作必须在城市开发边界、镇村布局边界和生态红线划定的“多规合一”基础上开展,推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态红线区域划定规划等各类规划,在用地规模、空间布局、开发时序、生态管控上相互衔接。

  到2020年,无锡的土地开发强度将控制在33%以内。为此,无锡坚持以建设用地总量和强度“双控”硬约束,严格控制用地规模,差别化配置资源。一方面,严格建设项目准入,新增产业项目用地原则上按照《江苏省建设用地指标》规定标准的85%执行;另一方面,坚持有保有压优化配置资源,新增建设用地计划优先保障基础设施、民生工程、战略型新兴产业等项目用地,其次用于对节约用地先进地区的奖励,普通商品住宅和商业开发原则上在存量用地中解决。

  从近年新增建设用地面积看,无锡市已经基本实现了逐年递减格局。分区域看,下辖各市(县)、区因地施策,制定了不同的“减量化”路线。如梁溪区是无锡的中心区域,开发强度已近90%,但是内部仍有大量老旧棚户区,着重盘活城镇低效用地,发展楼宇经济;锡山区、惠山区是乡镇企业“苏南模式”的发源地,存量的老工业企业较多,重点是调整盘活低效工业用地;宜兴市开发强度相对较低,用地需求相对较为旺盛,则需要加强政策引导,避免走先利用再盘活的老路。

  摸清土地家底,找准“减量”方向

  无锡国土资源部门先后开展了可利用资源、工业用地、农村建设用地三大调查,摸清土地“家底”,分析资源潜力,找准“减量”发力方向。

  自2014年开始,无锡通过实地调查、走访企业、部门联动,全面摸清全市69个工业园区(开发区)、5.9万家工业企业的用地、税收、用工等情况,建立了囊括工业企业、建设用地和工业园区的庞大数据库;据此搭建的全市域产业用地绩效管理平台,有核心指标、工业地图、统计详情、指标对比和产业专题五大功能模块,为制定存量土地盘活、低效工业退出标准、工业用地指南等工作奠定了基础。

  2016年,无锡居民点及工矿用地占建设用地总面积的86%,其中,农村居民点用地占47%,城市和建制镇占49%,这显然与全市74%的城镇化水平有较大的偏差,农村居民点用地存在较大的减量空间。为此,无锡市开展了农村建设用地利用状况调查,调查内容包括建造时间、人口情况、利用状态和农户类型等信息,并依据调查成果形成了数据库。

  同时,该市开展了可利用资源调查,利用最新航拍图片逐个核对1999年以来建设用地农转用征收信息、供地信息入库图形,并实地踏勘确定是否可用,据此建立了可利用资源动态管理数据库,实现新增可利用资源的入库、返库、出库的动态管理。

  盘活低效用地,加快新旧动能转换

  这几年,无锡在低效用地再开发上进行了许多探索实践。该市出台了《城镇低效用地再开发实施方案》和相应的实施细则,并以工业用地绩效评价为依据,科学编制低效产业再开发专项规划和实施计划,并将这两项工作纳入年度绩效考核。同时,探索了政府收储、追加投资、产业更新、集中改造和归并改造等多种路径,并出现了一批企业低效用地盘活创新典型,逐步实现了以存量用地为主,增量递减的用地新格局:2015年、2016年和2017年上半年,新增建设用地占比分别为46%、44%和36%。

  为了以低效土地再开发为抓手,引导产业提档升级,无锡出台了各项优惠政策。该市支持利用存量工业用地、仓储用地兴办生产性服务业,对传统工业转为各类新业态给予5年过渡期,过渡期内可继续按原用途和土地权利类型使用土地。同时,对立体开发予以政策鼓励,不仅取消了工业建筑高度限制,还对各类园区投资建设高标准厂房且一个自然年度内竣工并投入使用建筑面积超过5万平方米的,给予20%的新增建设用地计划指标奖励。例如:江阴市海澜物流园一期项目改建,对原有单层厂房进行加层,最高达到7层,增加可使用建筑面积近20万平方米,节约土地近300亩。

  此外,该市还相应调整了考评导向,确立了提升产业效益的政策导向,取消项目准入时亩均投资强度的硬性规定,以产出、税收作为项目考核标准,并在土地有偿使用合同中进行约定;初步建立了工业企业综合绩效评价办法,并在宜兴市、新吴区试点差别化城镇土地使用税政策,“以税节地”通过差别化的征税标准,倒逼企业提升集约利用水平。

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