新型城镇化要求土地科研平台升级

来源:中国国土资源报          作者:赵凡          发布时间:2017-01-12

刚刚发布的《国家新型城镇化报告2015》显示,2015年我国城镇化率达到56.1%。从1978年到2014年,我国城镇化率年均提高约1个百分点。

城镇化的迅速发展,让土地问题无论在什么意义上都成了众矢之的。尽管如此,在土地管理界其实存在一种悖论:尽管土地问题涉及多角度有多元素的渗透,但在相当多人的概念中,并没有把它作为科学来系统探讨研究,这就是为什么王家耀、郭仁忠两位中国工程院院士带领70多名科学家组成的团队历时两年潜心完成《新型城镇化进程的土地资源管理工程科技支撑体系研究》的原因。

日前,记者采访了牵头进行课题研究的院士之一——国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室的专家郭仁忠,请他介绍了这个项目的研究背景和研究成果。

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呼唤平台升级

城镇化的迅猛发展对土地管理提出全新要求,仅仅借助过去习惯的行政、法律、经济手段不能满足要求,迫切需要工程科技的强力支撑

郭仁忠说,城镇化过程中,土地已经成为核心要素之一。一方面,土地在经济社会的重要性越发显现:根据有关资料,2000年至2013年我国建设用地年均增加55.1万公顷,其中城镇村及工矿用地年均增加44.1万公顷。1999年至2014年,我国土地出让收入总额约23.64万亿元,几乎年均1.6万亿元。更为重要的是,为保证我国粮食安全,国家对坚守18亿亩红线越来越重视。另一方面,传统方式的城镇化已经伴生出大量的土地问题,因土地而引发的矛盾越发尖锐,土地利用相对粗放带来供需矛盾和生态风险加剧,土地制度城乡二元化难以适应城乡土地要素有序流动和城乡统筹发展,违法用地禁而不止让粮食安全面临严峻的挑战,土地财政难以为继。

城镇化的迅猛发展对土地管理提出了全新的要求,亟待创新土地管理制度,提高土地利用效率,构建城乡统一市场,建设土地生态文明。而这些需求,仅仅借助过去我们习惯运用的行政、法律、经济手段远远不够,迫切需要工程科技的强力支撑。

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成果有目共睹

新中国成立以来,我国土地管理工程科技经过3个阶段的发展,进步和成果有目共睹

在研究中他们发现,事实上,工程院九个学部中有八个学部的相关技术领域可以从不同角度支撑土地管理或应用于土地领域。如土木学部的测绘科学与技术是土地管理的支撑技术,信息学部相关的信息技术广泛应用于土地管理。总而言之,现代科技发展能够从不同方面对土地管理工程科技发展提供强大支撑。

这种认识让整个研究团队信心大振。他们设立了这样的任务目标:第一,研究提出我国土地管理工程科技体系和重点研究领域建议;第二,探索建立土地管理的国家级工程科技平台和专业化研发队伍;第三,探索建立适应我国土地管理国情的工程科技教育体系;第四,研究提出促进新型城镇化的国家土地管理工程科技规范标准体系。

什么是土地管理工程科技?郭院士说,这个词指的就是紧密服务土地需求、直接应用于土地管理活动、有力支撑土地管理发展的各类工程科技的总称。

他介绍说,新中国成立以来,我国土地管理工程科技的发展大致分为三个阶段:

第一个阶段为零星探索阶段(1949年~1985年)。这一阶段土地分别由农业、林业、建设、交通等部门分头管理,土地管理工程科技没有专管机构,土地管理工程科技的发展一直处于零星探索境地。

第二阶段为起步发展阶段(1986年~1997年)。1986年国家土地管理局成立,设立科技宣教司,至此土地管理工程科技有了专门的管理机构,进入了起步发展阶段。开始建设土地管理工程科技创新主体,先后成立中国土地勘测规划院和中国地产咨询评估中心;谋划土地管理工程科技的长远发展,比如“七五”“八五”“九五”土地科技发展规划以及1992年的《国家土地管理局科学技术发展十年设想》;开始拓宽土地管理工程科技研究范围,包括计算机技术、遥感技术应用、土地资源承载潜力、土地产权制度、土地市场体系、土地收益分配制度、土地资源经济和土地法学研究。

第三阶段为发展壮大阶段(1998年至今)。1998年,国土资源部成立,进一步加强土地管理,随着2006年“科技兴地”战略的实施,土地管理工程科技发展出现快速进步和多方发展的局面。土地管理工程科技创新主体不断增多,国土资源部土地整理中心、中国国土资源经济研究院、国土资源部信息中心和12个部级重点实验室;土地管理工程科技创新成果不断涌现,比如第二次全国土地调查、国土资源遥感监测“一张图”、国土资源综合监管平台、第三轮全国土地利用总体规划、全数字化土地资源评价关键技术与工程应用、国家土地资源遥感监测关键技术及重大工程应用等。

经过三个阶段的发展,我国土地管理工程科技发展的进步和成果有目共睹。土地调查登记技术让我们获取了土地权籍现状;土地评价规划技术支撑了对土地利用格局的统筹;土地保护整治技术营造了土地利用条件;土地市场监测技术使我们掌握了土地市场动态;土地三资管理技术支撑了土地科学决策;土地的信息化技术推动了土地管理现代化。

各类机构包括科研型事业单位、高等院校与科研院所及国土资源部重点实验室稳步发展。截止到2014年,全国国土资源事业单位专业技术人员有6.65万人,高学历、高职称占比也上升,同时也更趋于年轻化。在标准规范研制方面,截至目前,国土资源部已经完成4版标准体系的建设,现行土地管理工程科技国内标准58项。

与此同时,学科发展也在历史沿革中不断变化。1998年,教育部将原来经济学科中“土地管理”和工学中的“土地规划与利用”合并成“土地资源管理”,作为二级学科隶属于管理学门类公共管理一级学科,可授管理学位或工学,这一变化影响至今。此后,有关专家多次提出将土地科学设置为一级学科,未被采纳。

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剖析五大问题

在系统梳理了中国土地管理工程科技的历史和现状后,专家们发现,目前存在五方面的问题

一是专业设置不匹配实际需要。社会经济改革发展对土地工程科技的需求非常强烈,但目前土地学科的实际定位和归类依然在社会科学;课程设置出现文科化的倾向,工程科技类欠缺,导致土地工程科技人才资源匮乏,土地科技发展如“无源之水”。

二是专业人才匮乏,缺乏高层次人才引领创新。目前全国土地整治机构从业人员只有2.5万人,根据国外经验估算,大约需要10万工程科技人才方能满足土地整治行业的稳定需求。

三是平台建设滞后,缺乏国家级平台统筹引领。相比大部分行业,土地领域没有国家级专业化土地科学研究机构,没有国家重点实验室和国家工程技术中心,缺乏野外科学观测研究基地作为基础支撑。

四是研发投入不足,缺乏国家级重大研究项目带动,未形成完整的土地工程科技体系和专有的土地学科研究范式。

五是标准研制不够,制约集成转化推广。尽管标准建设也在进行中,但总量不足,且老化严重。特别是缺乏面向土地管理工程科技的标准体系,土地管控、生态保护、信息化等标准较少,标准内容协调性欠缺。

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构建科技体系

科学家团队得出了这样的结论:必须构建土地管理工程科技支撑体系

面对存在的严峻问题,怎么办?郭仁忠说,从事这项研究的科学家团队得出了这样的结论,就是必须构建土地管理工程科技支撑体系。在这个体系框架中,科技体系、平台体系、人才体系、学科体系和标准体系是五位一体。

其中,他侧重介绍了科技体系构建的三个思路:认识土地,就是获取、描述和表达土地的属性及状态,如数量、质量、结构、分布、用途、功能等;利用土地,即对土地资源开展保护、开发、复垦、整治和利用等活动。这就涉及土地利用和生态工程科技;经略土地,即对土地资源、资产、资本进行经营治理的活动。如对加之于土地之上的各种权利开展分配、估值、出让、租赁、转让、抵押、入股等活动。

他说,三种思路共同构成了土地管理工程科技支撑体系的三个分支。

认识土地涉及的是土地认知与信息工程科技。它的研究内容是以土地作为研究对象,以土地资源调查与监测为感知手段,以土地权籍管理为核心任务,以信息技术为支撑基础,系统探索和研究土地管理中土地自然属性与社会属性信息的感知、识别、登记、组织、融合、分析、挖掘、表达、管理等环节所涉及的关键科学技术。

利用土地涉及土地利用和生态工程科技。研究内容是以提高土地生产力、保护土地资源为主要目标,基于土地资源禀赋认识,集成地学、经济学、生态学等多学科的科学理论、技术方法、工程手段、调控土地利用行为与自然、经济、环境等要素的关系,组织土地利用活动,营造土地利用条件,从而实现土地可持续利用的科技集成。

经略土地涉及的是土地经济与管理工程科技。内容是以优化土地生产关系为目标,综合运用土地经济学、土地资源学、金融学、计算机科学、管理科学与工程等科学理论、技术方法和工程手段,调控土地“资源、资产与资本”的配置、收益分配及对宏观经济的传导过程,实现土地利用中人与地关系及人与人关系的和谐。

基于这样的研究,他们对新型城镇化进程中的土地资源管理提出了三点建议:一是设立“国家土地资源安全重大工程科技专项”,实施“绿色国土”、“土地与国家经济社会安全”、“耕地保护与粮食安全”、“智慧国土”等重大科技项目。二是创建国家土地工程科技平台和队伍,创建国家级土地专业研究机构,整合土地工程科技领域各类资源,全面统筹我国土地工程科技发展;针对土地工程科技领域的重点研究方向,有计划地推进若干国家重点实验室和工程技术中心建设,在重大、关键、共性、基础研究上取得实质性突破。三是设置“土地科学与工程”一级学科。设立理、工、文交叉的一级学科“土地科学与工程”,下设“土地科学”“土地工程”“土地管理”二级学科,推动土地专业人才资源的供给侧结构性改革,适应新型城镇化和国家可持续发展的土地人才需求。

简历:郭仁忠,男,中国工程院院士、地理信息工程专家。主要研究方向为智慧城市与城市大数据应用、土地工程科技、国土资源信息化等。

 

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