土地是生存之基、财富之母、发展之要，土地资源是十分宝贵、稀缺的不可再生资源。节约集约用地是新型工业化和新型城市化道路的核心内容之一，是推动科学发展、转型发展的基础工作和关键抓手。浙江瑞安作为温州模式的发祥地之一，民营经济发达，但人多地少，市域七山一水二分田，人均耕地面积仅0.48亩，建设用地需求与土地资源供应之间的矛盾比较突出。如何处理人口、资源与环境的关系，已成为亟待解决的问题。土地资源的承载能力倒逼着瑞安必须转变外延扩张式的发展观念，改变低效粗放型的用地模式。因此，全面提高土地节约集约利用水平，拓展建设用地内涵空间，既是解决土地资源先天不足的现实选择，也是顺应国家“地根紧缩”宏观环境，促进经济发展方式转变，保障瑞安经济社会可持续、高质量发展的必由之路。
—、瑞安在土地节约集约利用方面的努力和成效
近年来，瑞安市深入贯彻科学发展观，坚持“以人为本、生态优化，节约集约、保护保障”的原则，将土地节约集约利用作为发展的重大任务和重要举措，进一步优化建设用地布局和结构，通过“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”，引导资源利用由粗放型向集约型转变，不断提高单位土地投资强度和产出效益，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。2011年，瑞安市实现生产总值521.71亿元，同比增长9.2%，财政总收入69.33亿元，同比增长15.1%;土地产出水平持续提升，全市单位建设用地GDP达到3.48亿元/平方公里，同比增长12%，超过浙江省和温州市的平均水平，在全省排名前列。今年自国土资源节约集约模范县(市)创建活动开展以来，瑞安市狠抓机遇，积极探索，以创建促集约，以集约促转型，主要做法是:
(一)坚持“总量管控”，向“空间优化”要土地。依托新一轮土地利用总体规划，瑞安将规模控制与布局优化有机结合，在“用途管制”的基础上，实行建设用地“三界四区”空间管制，在建设用地边界和允许建设范围内组织项目实施，让用地增长有“圈”可控、有“圈”可调。同时，结合“十二五”发展和市域总体规划，重点保障中心城区、重点区域、重点工程和重点项目用地需求，优先保证大城市规划区的发展空间，以较高的土地利用集聚度推动用地节约集约。据统计，新一轮规划新增允许建设区的规模为4937公顷，有条件建设区的规模为6771.62公顷;其中安排在中心城区的新增允许建设区的规模为3183公顷，有条件建设的规模为6115公顷，分别占全市的64.64%和90.3%。
(二)坚持“增量调节”，向“科学配置”要土地。在积极争取年度新增建设用地指标的前提下，瑞安实行差别化的区域调节政策，注重“增量”指标的内部优化利用，充分考虑各镇街的经济发展、城镇建设和基础设施重点项目等因素，科学、统筹、高效分配指标，保障发展需求。瑞安市2011年度用地指标安排方案将节约集约用地的项目纳入三类优先安排建设项目，并且年度计划指标的70%左右安排在中心城区。此外，大力实施围涂造地，加快推进阁巷和丁山两大垦区开发建设，为瑞安未来发展提供广阔空间。目前，瑞安已经完成造地的阁巷垦区总面积5878亩，其中建设用地面积4585亩;正在加快造地的丁山二期垦区总面积1.07万亩，其中建设用地面积为7600多亩。
(三)坚持“存量挖掘”，向“低效改造”要土地。一是企业内部挖掘。瑞安出台激励措施，鼓励和支持工业生产企业采取厂房加层、老厂改造、内部整理等途径，向空中要土地，向管理要土地，提高土地容积率，解决企业用地问题。比如，将飞云街道云周老工业点作为全市老厂房连片改造的示范典型，容积率上限放宽至3.0，增加建筑面积19.7万平方米，形成投资3.07亿元。二是加快中心城区“退二进三”。瑞安市制定出台《中心城区功能转变和产业结构优化的实施意见》等政策，引导中心城区规划建设用地范围内“退二进三”，加快中心城区功能由生产型向服务型转变、商贸型向商务型转变，提高中心城区土地的合理高效利用。比如，将原安阳工业C区改造建设安阳金融集聚区，规划面积233亩，打造集金融保险、商务办公为一体的现代金融商务区;对巾子山路工业区进行整体改造，建设巾子山美食娱乐城服务集聚区，规划面积630亩，计划建设浙南最大海鲜美食广场，并配套建设文化休闲娱乐设施。三是提高工业用地利用率。瑞安出台《工业用地公开出让准入条件设置和批后监督管理办法》，建立项目建设进度履约保证金制度，实现了土地的有效供给和高效利用;组织开展破难攻坚大行动，着力解决历史遗留问题，清理转而未供、供而未用、用而未尽土地，今年以来共清理出8019亩土地，有力推动了土地开发提速提效。
(四)坚持“流量扩展”，向“综合整治”要土地。瑞安市积极推进农村土地综合整治工作，坚持存量建设用地与盘活并重、建设用地增量与减量挂钩，统筹安排农村生产、生活、生态等用地规模和布局。目前，全市已梳理出具有实施增减挂钩条件的土地1.26万亩，从中选定条件相对成熟的3700亩，加紧落实组件与报批。同时，瑞安大力实施农房改造集聚，加快农村新社区建设，引导农民以宅基地置换城镇或农村新社区公寓房，推进宅基地的置换与复垦，切实提高农村存量土地的利用效率和效益。据初步测算，4个市镇的农村新社区建设可集聚人口19万人，中心镇区集聚度达到63.8%;总用地规模3.27万亩，可复耕复垦土地5.62万亩。
(五)坚持“考量强化”，向“高效监管”要土地。瑞安积极开展国土资源节约集约模范县(市)创建，建立“政府统一领导、国土资源部门牵头、相关部门联动”工作机制，强力推动节约集约用地工作;加强政务信息公开，充分运用国土资源“一张图”及综合监管平台等现代技术手段，跟踪监督各地节约集约用地落实情况。对执行不力、工作不到位的，瑞安市采取通报批评、限期整改、与年度新增建设用地指标挂钩等措施，加大督促力度，确保政策落实;完善土地节约集约利用评价考核体系，坚持“亩产论英雄”，强化政府考核，推动土地节约集约利用水平。
二、推进土地节约集约利用面临的困难和问题
总的来看，瑞安市通过大力推进土地节约集约利用，在新增建设用地数量与往年同比持平的情况下，土地供应保持了较大增长，实现了国土资源对经济社会转型提升的有效保障。但是，用地方式粗放还没有得到根本解决，推进土地节约集约利用还面临许多困难和问题。
(一)节约集约用地观念仍然不强。长期以来，瑞安以土地和劳动力等资源投入支撑的发展模式，形成的粗放用地思维惯性还没有得到根本性扭转。在市场主体层面，一些企业经营者传统的土地财富观念仍然较强，对土地资源要素的依赖性过强，仍然习惯于要土地、上项目的发展模式，对拥有土地资源的追求胜过对拥有技术和知识的追求，节约集约用地的观念比较淡薄，土地征而不用、多征少用等闲置、圈地现象不同程度存在。在政府层面，一些镇街、部门习惯于以土地供应吸引投资，对于促进内涵提升的发展缺乏有效的办法。
(二)土地开发利用效率总体偏低。瑞安的老工业区(点)量大面广，仅中心城区就有81个，总用地约568.4公顷。这些老工业点不符合工业布局规划和现代化工业发展要求，普遍存在企业建筑容积率偏低、土地利用率差、单位亩产过低等问题，亟须加大改造。同时，随着城镇化进程的推进，出现许多用地粗放、闲置的“城中村”、“空心村”。据测算，瑞安每平方公里二三产业增加值的产出是2.8亿元，仅相当于杭州等先进地区的60%左右，存量土地开发利用的潜力空间巨大。
(三)节约集约用地政策有待完善。相关土地利用规划修编和调整滞后，尤其去年乡镇行政区划调整后，原有规划划定的扩展边界已经不适应新的空间布局;节约集约利用土地的法规和制度缺乏整体考虑，国土资源管理、城乡规划建设、环境保护等方面的政策规定不相配套，导致实践中难以执行和操作;征地难、难征地的现象未能得到根本解决，造成土地转而未供、供而未用;违法建筑、违法用地现象严重，乱搭乱建情况普遍，不仅带来严重的安全隐患，而且使土地利用结构更加支离破碎。
(四)土地供应监管机制还不健全。现行土地供应制度重审批轻监管，在审批环节上程序多、周期长、行政成本大，容易产生先用后征、边用边征、零批整用等违法违规问题，上级部门往往偏重于微观审批，只能对新增用地总量进行控制，对各行业用地规模和配置难以进行有效监管，特别是土地征收后在微观上不能确保土地的集约利用。在监管环节上缺乏相对完善的跟踪管理措施，特别是缺乏土地供应及集约用地的指标前置控制和事后监督评价考核机制，处置土地闲置问题的难度很大，在存量用地内部挖潜、土地置换与盘活等方面也缺乏有效的措施。
三、深化瑞安土地节约集约利用的长效机制
节约集约用地，提高土地利用效率是一项长期的战略任务。当前，瑞安已步入了工业化中后期、城市化黄金期。瑞安将认真贯彻浙江省委“建设物质富裕精神富有的现代化浙江”的战略部署，抢抓温州“两海两改”(海洋经济示范区、海西区、全国农村改革实验区、金融综合改革实验区)重大机遇，围绕“打造品质之城、建设幸福瑞安”总体目标，推进科学发展、转型发展。“十二五”期间全社会固定资产投资累计将达1800亿元，每年投资率达50%以上;城市建成区面积达96平方公里以上，城市化水平达68%以上。面对大投资大开发大建设的要求，妥善处理好改革发展与资源环境的关系、实现更高质量的可持续发展显得尤为重要。
今后一个时期，瑞安土地利用的指导思路是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，立足瑞安土地资源紧缺的实际，按照“用好增量、盘活存量、提高质量”的原则，坚持“保障”与“保护”并举，注重“节流”与“开源”联动，优化土地资源配置，完善管理机制，着力提高土地开发利用强度和产出率，促进建设用地从外延扩张型向内涵挖潜型转变，进一步提升土地对经济社会又好又快发展的保障能力，不断提升瑞安土地节约集约利用新水平。
(一)用好增量，着力提高新增建设用地的利用效率。
提高新增建设用地利用效率，不仅关系土地的节约集约利用，更关系瑞安的经济结构调整和增长方式转变。一是优化新增建设用地结构。瑞安注重产业结构调整与土地利用结构调整的结合，充分发挥规划引导作用，结合市域总体规划编制和土地利用总体规划修编，抓好经济开发区、汽摩配产业园区、高新技术产业园区、滨海新区未来科技城等建设，优化土地利用空间和布局结构，最大限度发挥土地利用的集聚效应，努力提高单位面积的投入产出率;引导投资项目向优势产业、主导行业倾斜，逐步淘汰占地多、污染重、能耗大、效益差的项目，把土地资源更多地配置给技术层次高、市场前景好、符合产业升级方向的先进制造业项目和现代服务业项目，重点保障节能降耗、循环经济等项目用地。二是加快标准厂房建设。瑞安实行标准厂房项目用地计划单列制度，在用地指标上给予优先保证，在审批上纳入“绿色通道”优先办理，在有关规费上给予减免;在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，鼓励农村集体经济组织利用村级安置留地和空闲建设用地建设多层标准厂房;制定出台标准厂房建设使用管理办法，完善标准厂房运行模式，吸引更多的中小企业入驻标准厂房，促进已建标准厂房尽快投产。三是严格土地审批。瑞安规范土地利用总体规划和计划管理，对符合选址条件的项目，坚持节约用地、不占好地的原则，控制占用耕地和用地规模。加强和规范新开工项目管理，严格执行建设项目投资强度和建设容积率“双控”标准，实行供地量与投资额、产出效益等指标挂钩，严禁向禁止类、限制类、淘汰类项目供地。四是合理开发利用地下空间。瑞安在符合人防、消防等要求的前提下，鼓励设计和建设仓储、通道、商场、停车场等地下设施;积极探索地下空间产权界定、使用权出让等有效办法，规范地下空间土地使用权地价评估，推进地下空间的规划与开发利用。
(二)盘活存量，着力挖掘现有建设用地潜力。
一是切实抓好供地工作。瑞安深入开展土地开发提速专项行动，全面清理转而未供、供而未用、用而未尽土地，采取特事特办、落实项目法人责任制、依法从严处置闲置时间长的典型地块等措施，加大土地开发利用力度，年内完成转而未用500亩土地的盘活工作。二是大力挖掘企业存量用地潜力。瑞安注重已开发建设用地的二次开发和复合利用，按照先易后难的原则，通过鼓励收购兼并、联合开发等，对连片50亩以上、且符合土地利用总体规划和城乡建设规划的“老工业点”进行改造，提高用地利用效率;通过政策引导等，鼓励企业采取厂房加层、内部整理等途径，变存量土地为增量土地;组织开展挖潜节地活动，引导企业压缩超标的绿地和辅助设施用地，扩大生产性用房面积。大力实施“亩产论英雄”，鼓励企业在不增加建设用地的条件下提高容积率、增加投资，促进原有建设用地提高投资强度和土地产出率;积极实施“腾笼换鸟”战略，加快工业用地“退二进三”步伐，大力发展厂房租赁业，着力推进老厂房流转。鼓励企业创新经营模式和发展新兴产业，对于工业企业转向发展虚拟经营、总部经济等经营模式而节约用地的，在严格用地性质管理的条件下，鼓励其节约的存量建设用地依法进入土地二级市场，实现其节约用地的应有价值。三是进一步盘活农村建设用地。瑞安以农村土地综合整治为重点，抓紧编制农村土地整治规划，着力解决空心村现象，促进农村建设用地集约利用;按照“落实一批、立项一批、推进一批、完成一批”的工作要求，抓紧项目报批和实施。加强农村土地整治项目实施监管，认真做好城乡建设用地增减挂钩在线监管工作，切实加强农村土地整治项目信息化管理。四是积极开展建设用地复垦。瑞安加强村庄整治政策扶持，提高群众参与建设用地复垦的积极性，切实加大农村闲置宅基地、废弃工矿用地复垦力度。五是强化储备土地的调控功能。根据调控土地市场的需要，瑞安合理确定储备土地规模，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地，并对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备“净地”供应条件;储备土地完成前期开发整理后，纳入当地土地供应计划，统一组织供地，发挥储备土地的市场调控功能。通过加快储备土地前期开发速度，使政府手中的“净地”多起来，使更多的土地具备用地条件，从而有效防止闲置、囤积土地行为。
(三)科学开发，着力增加土地后备资源。瑞安滩涂和缓坡资源比较丰富，具有较大的开发利用潜力。据测算，可开发利用的低丘缓坡资源约8228公顷，其中约17%适宜建设用地开发;可开发利用的滩涂资源约9974公顷，其中大部分适宜建设用地开发。滩涂和缓坡是今后土地开发利用的重点。一是科学合理开发利用滩涂资源。瑞安着力推进丁山二期围涂工程建设，加快瓯飞工程瑞安范围内围涂前期工作，编制围区综合开发利用规划，优化滩涂围垦土地利用结构，提高滩涂围垦土地资源的利用效率。二是科学利用缓坡资源。瑞安结合市域总体规划编制和土地利用总体规划修编工作，着手编制缓坡综合开发利用规划;坚持宜农则农、宜建则建、宜林则林的原则，在不破坏整体生态的前提下，科学合理开发缓坡资源，特别是鼓励农村居民更多地利用荒坡地规划建设住宅。三是加大未利用土地的整理开发力度。瑞安深入调查掌握全市未利用土地的实际存量和可整理开发的潜力，进一步采取相应的政策措施，有序推进未利用土地的整理和开发。
(四)健全机制，着力强化节约集约用地管理。
全面推进土地节约集约利用，必须充分发挥政府的调控作用，认真履行土地资源行政管理职能，制订出台促进土地节约集约利用的政策，加快形成有效的激励和约束机制，推进全社会节约集约利用土地。
一是加强对节约集约用地的宣传引导。节约集约利用土地是全社会的共同责任，必须紧紧依靠群众，广泛发动群众，形成全民参与、全民监督的浓厚氛围;切实加大宣传力度，充分运用报纸、电视、广播、互联网等各种新闻媒体，采取贴近实际、贴近生活、贴近群众的各种宣传手段，加强土地管理法律法规政策和节约集约用地技术等方面的宣传，普及循环经济知识，大力倡导节约、环保、文明的生产和消费模式，增强全社会的土地资源忧患意识和节约资源的责任意识，使节约集约用地成为全社会的共识。
二是加强对节约集约用地的政策激励。坚持“亩产论英雄”，建立企业综合评价和分类管理体系，对优秀类企业优先列入市工业用地需求项目库，并在土地出让地价上给予优惠;实施“零新增用地”标准和扩大厂房建设规模激励政策，对工业项目不改变用地功能在原厂区进行改扩建的，给予不再补缴土地出让金、新增建筑面积减半收取城市基础设施配套费、免收人防异地建设费等;完善工业企业“退二进三”政策，扩大政策覆盖面。
三是加强对节约集约用地的监督管理。要落实责任，完善节约集约用地考核评价，继续将节约集约用地考核纳入镇街党政领导班子实绩考核，强化考核引导功能;探索实施重点镇街、园区节约集约利用潜力评价，全面掌握地区土地利用状况、集约利用程度、潜力规模与空间分布，评价结果纳入控制区域建设用地规模和下达土地利用年度计划的依据。要健全制度，建立健全土地市场动态监测制度、建设用地开发利用全过程跟踪检查制度和建设项目用地复核验收与建设用地批后定期巡查制度，促进土地节约集约利用监督制度化、规范化，坚决遏制“占而不用、多批少用、改作他用”现象。要强化措施，完善土地出让合同，把开工时间、企业投产时间列入土地出让合同条款，对不按时开工、竣工的项目追究违约责任，切实保证土地集约、高效利用和优化配置。
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