浙江省嘉善县位于江浙沪交界处，县域面积507平方公里，耕地面积41.5万亩，其中基本农田面积38.8万亩，户籍人口38万。境域地形平坦，河流纵横，湖泊星罗棋布，农业历来精耕细作，土地开发程度高，耕地后备资源极其贫乏，属典型的江南水乡，因其显著的地理位置，成为国务院批准的首批沿海开放县之一。

　　经过改革开放30多年的发展，该县实现了从农业县到工业县、从资源小县到经济强县、从基本温饱到总体小康的历史性跨越。2011年实现地区生产总值321.35亿元，财政总收入48.04亿元，地方财政收入24.32亿元。城镇居民人均可支配收入32170元，农民人均纯收入16514元。2010年作为“县域科学发展示范点”被国家列入《长江三角洲地区区域规划》，是长三角地区唯一被纳入区域发展规划的县(市)。

　　与此同时，随着经济社会的快速发展，资源、环境等要素的制约效应也凸现出来。为了突破资源要素瓶颈，近年来嘉善县政府认真贯彻落实最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，进一步强化用地管理，优化土地利用结构，提升节约集约用地水平，努力保障发展品质经济的土地利用需求，并总结出一套行之有效的土地管理新思路。

　　开展农村土地综合整治，开源与节流并重

　　开展农村土地综合整治工作，是新形势下缓解土地资源供需矛盾、促进城乡统筹发展的一项创新之举。根据二调成果，嘉善县有近7.3万亩的农村宅基地，经测算农户户均建设用地为0.82亩，“散、乱、空”现象比较普遍。如果全县8.9万户农户搬迁集聚7万户，按户均节地0.4亩计算，可节约土地2.8万亩，潜力很大。开展农村土地综合整治也是嘉善县克服土地后备资源严重匮乏不利因素、拓展发展空间的根本途径所在。

　　目前该县正在实施13个农村土地整治项目，涉及全县9个镇(街道)，项目区总规模10.08万亩，规划搬迁总户数6172户，全部完成后可节约用地2469亩。如，该县姚庄镇按照“一次整体规划、分期分批建设、逐步完善功能”总体要求，紧靠集镇规划出1.2平方公里作为建设农村新社区，目前已完成第一期350亩土地的开发，搬迁入住农户816户，节约用地326亩。为了进一步节约用地，下一步姚庄镇拟缩小标准公寓房及复式公寓房户型面积，实现户均安置用地0.38亩，在第一期户均安置用地0.42亩的基础上又节约了0.04亩土地。

　　建立资源约束机制，严格控制增量用地

　　明确建设用地限额控制指标，提高产业用地准入门槛。为了优化土地资源配置，严格控制新增建设用地总量，早在2003年，嘉善县政府就出台了《嘉善县提高企业新增用地利用率的若干意见(试行)》，提出建设用地限额控制指标:外资项目的退出登录资本不得低于8万美元/亩，内资项目不得低于60万元/亩，非特殊行业的容积率不得低于0.8。2004年，县政府又发文要求新落户的工业企业的投资强度和容积率要在浙江省控制指标标准上分别提高20%和10%。同时将土地集约利用评价列入领导干部年度考核，对土地利用集约度高的，优先安排年度用地指标。

　　为了进一步提高土地投资强度和土地产出效率，今年该县又提出工业用地亩均投资强度在省标准的基础上提高20%以上，开发区与园区亩均产值应分别达到400万元、350万元以上;在开发区内用地，外资企业、内资企业退出登录资本原则上分别不低于25万美元/亩、150万元/亩;在园区内用地，外资企业、内资企业退出登录资本原则上分别不低于20万美元/亩、120万元/亩。新增服务业用地投资强度不低于200万元/亩。固定资产投资2500万元以下，且项目准入评价分值85分以下(项目联审小组打分)的新增工业项目不单独供地。同时规定申请增资扩建用地的，必须首先使用已有建设用地(包括存量厂房)，并将已有土地与新申请用地数量一并核算用地指标。对工艺无特殊要求的新建工业项目，一般应建造3层或3层以上多层厂房，不得建造单层厂房，容积率一般不得低于1.0。

　　建立工业项目联合预审制度，成立工业项目联合预审小组。从2007年开始，嘉善县政府就着手制定工业项目联合预审制度。由县发改、经贸、外经等相关部门，根据有关规定每年制定嘉善县工业项目准入指导目录，严格限制不符合产业导向的、不符合环保要求的、不符合规划选址要求的项目。并成立工业项目联合预审领导小组，由县长任组长，分管国土、工业的副县长任副组长，成员由县政府办、县监察局、县发改局、县国土资源局、县经信局、县商务局、县财政局、县住建局、县环保局等部门的主要领导组成，领导小组根据工业项目准入指导目录，对引进的工业项目从用地指标、产业导向、投资强度、投入产出比例等方面组织联合预审。从2007年至今，共召开工业项目联审会议136次，联审项目1258个，其中因用地指标、产业导向、投资强度、投入产出比例等方面不符合准入条件被否定的项目115个，核减土地967亩，要求项目提高投资额共计12.05亿元。2011年该县又出台了《嘉善县工业投资项目评价办法》，设定了产业导向和布局、投资强度、退出登录资本、建筑容积率、环境影响、能耗水平、投资效益、技术水平、企业品牌、安全生产、投资主体、投资主体诚信度以及项目推进计划等评价指标，对项目实行前期准入评价，进一步提高项目的准入门槛。

　　实行合同履约保证金制度，提高企业的履约率。嘉善县出台政策规定出让工业用地的履约保证金为每亩6万元，在缴纳土地出让金时一并收取;未执行履约保证金的项目(以银行缴款凭证为准)不予审批。履约保证金原则上根据项目开工、竣工和达产情况分别予以退还(其间所产生银行利息按活期存款计)，其中按期开工退1万元/亩、按期竣工退3万元/亩、项目按期达产后余额全部退回。未按时开工、竣工和达产的项目，按约定追究相关违约责任，违约金先从履约保证金中扣除，不足部分再向项目投资主体追缴。另外还规定用地项目在开工后应持建设工程施工许用证、悬挂有建设用地公示牌的现场照片向国土部门申报开工并退还相应的履约保证金。履约保证金的施行使得原来实施起来困难重重的建设项目开工申报制度和建设用地挂牌施工制度实施得非常顺利，让企业的节地观念由被动变为主动。

　　实行项目用地竣工综合验收制度。依据土地出让合同中明确的有关内容，实行项目用地竣工综合验收，强化土地批后监管。工业项目由县经信局牵头，会同发改、国土资源、商务、住建、环保等相关职能部门组织实施;服务业项目由县发改局牵头，会同经信、国土资源、商务、住建、环保等相关职能部门组织实施。综合验收不合格的，必须按照出让合同约定或相关规定处理。未办理项目用地竣工综合验收或验收不合格未按规定处理到位的，不予办理土地变更登记手续。

　　实施四大节地工程，盘活存量建设用地

　　为了牢固树立“只有节约集约用地，才能保障发展用地”的新观念，从2007年开始，嘉善县提出通过“腾笼换鸟”、“退低进高”、“提高容积率”、“增加投资强度”等措施，提高土地利用强度，合理配置有限的土地资源，全面实现该县经济社会的可持续发展。

　　“腾笼换鸟”。各镇和县经济开发区收回已取得合法土地使用权的土地或整体收购已建成企业，并通过招拍挂方式重新出让安排给其他企业使用的，给予2万元/亩的奖励，并且土地出让净收益和基础设施费全额返回给镇和县经济开发区，各类税费地方留成部分全额奖励给镇和县经济开发区。

　　“退低进高”。企业通过整体转产、部分转产、嫁接、合资、合作或转让等方式实现产业提升，从禁止类、限制类转为符合区域特色产业定位的允许类产业或鼓励类产业。在“退低进高”的过程中企业间转让房地产的，按实际交易发生的国家税费地方留成部分给予买进方50%的奖励。并对买进方新设立的独立核算企业，自投产起两年内实际缴纳增值税、企业所得税的增量(与卖出方企业前三年平均实际缴纳增值税和企业所得税相比较的增加部分)地方留成部分给予全额奖励。

　　“提高容积率”。符合规划设计条件的前提下，工业企业在达到土地出让合同规定容积率后，再新增建筑面积超过500平方米以上的，超过部分给予企业40元/平方米补助，同时对于新增的建筑企业在办理有关规划、用地、建筑、施工许可时的行政性规费全免，技术服务费减半收取。

　　“增加投资强度”。工业企业在达到土地出让合同规定投资强度后，再新增固定资产投资(包括厂房、土地和设备投资)，以规定投资强度进行折算，节约的土地面积给予企业2万元/亩的奖励。单个项目最高奖励100万元。

　　从2008年到2011年底，嘉善县通过以上途径共节约用地近5000亩，拨付财政奖励资金近5000万元，弥补了新增建设用地指标不足的缺口。其中“零增地”的文章做得最好的是嘉善经济技术开发区。该开发区成立于1993年，2011年6月，由省级经济开发区升格为国家级开发区。面对日益凸显的土地供需矛盾，开发区积极探索，大胆实践，全面盘活有限土地资源。到2011年底，采用“零土地”招商方式，通过老厂改建、利用闲置土地、淘汰落后产能等途径，或者鼓励企业在现有土地上增加投资、扩大生产规模等，为新兴产业和园区发展共腾出存量、低效企业用地2494.37亩。

　　通过“五个-批”和“退二进三”，优化建设用地资源配置

　　为进一步加快工业经济转型升级，提高资源要素优化配置和利用效率，2011年县委、县政府又提出了实施“五个一批”行动，通过“强制淘汰一批、倒逼提升一批、适时关停一批、有序转移一批、兼并重组一批”，加快退出落后低效产能，为县域经济发展腾出空间。计划通过3年努力，完成落后低效产能退出工作的目标任务，腾出土地空间3000亩以上。为了完成上述目标，2012年全县专门开展了土地要素保障创新行动，组建了专门工作班子，制定计划、明确目标，围绕目标确定了拟实施的119个项目，实施项目化管理。目前，已腾退建设用地1241.70亩，超额完成上级下达的1000亩的年度目标任务。

　　为了转变经济增长方式，提升土地的经济效益和社会效益，嘉善县还大力促进第三产业发展，提高节约集约用地水平，构筑资源节约型、环境友好型的经济发展方式。为此，县委、县政府在2011年提出了“退二进三”战略，即将城镇周边的第二产业实施搬迁(腾退)和原地改造，利用腾出的土地或原厂房，发展第三产业，不断优化该县产业结构和空间布局，促进经济发展与资源环境相协调。从2011年开始已全面启动实施9个地块的“退二进三”试点工作，总面积1908亩。如，干窑镇为了提升集镇的发展水平，积极实施“退二进三”战略。2011年该镇有两宗面积283亩的地块列入县“退二进三”试点地块。同时抓住“平黎公路”嘉善连接线拓宽工程(城市大道)这一契机，在干窑镇总体规划及镇区控制性详细规划的基础上，委托上海同济大学等有关规划设计单位进行城市设计，使该两地块的功能配置和土地用途进一步细化，大力推行“退二进三”工作，努力打造干窑镇区入口全新的形象展示区。

　　采取走出去战略，创新节约集约用地新理念

　　江西永新·罗星工业园的创立就是嘉善县罗星街道面对资源瓶颈的严重制约，积极探索出来的另一条省外建园的新思路。罗星街道和永新县原本因党建工作而结识。在随后的互访中，双方不断增进了解，寻求多层次的合作方向，最终“红色点对点，携手共转型”逐渐成为现实。

　　永新·罗星工业园总规划面积2000亩，其中生产性面积1700亩，计划引进生产性企业50家，各类品牌贸易服务业企业200家，总投资10亿元，全部投产后销售收入将在50亿元以上，年可上交各类税金约在2亿元。其首期规划500亩。在2010年4月7日的江西永新·罗星工业园暨永新(嘉善)国际家具工业城奠基仪式上，嘉善县罗星街道首批7个转移项目正式签约入驻，涉及新材料、五金机械、服装加工等多个行业，总投资额达1.3亿元，预计投产后年销售额超过4亿元、可贡献利税8000万元。通过异地建园，鼓励企业将部分制造环节逐步向外转移，引导企业在外建立生产加工基地，本地发展总部经济;对实施一般产能扩张且缺少资源空间的企业，鼓励实施向外扩展，实现产业梯度转移。同时也为该县经济转型升级赢得良好条件，拓宽发展新兴产业、三产服务业的用地空间，促进了土地的集约利用。

　　继续探索调控及精细化管理机制，促土地利用效益提升

　　实行项目差别化供地。今后嘉善县将探索与工业企业生命周期相一致的灵活年限出让方式，推行工业用地出让区别年期制、工业用地分阶段出让等做法。需分期建设的工业项目，可以预留规划范围，根据其实际到账资金和建设进度，进行分阶段供地;可以通过一次竞单位土地面积地价的方式取得土地使用权，根据项目规划和建设进度总盘考虑，分期签订国有土地使用权出让合同，经相关部门论证已供土地达到合同约定的“双控指标”要求后，在预留规划范围内分期确定供地计划，不得先供待用。

　　实施差别定价机制。积极探索和实施工业用地差别化土地政策，实行按产业定价，根据现行《国家产业结构调整指导目录》及该县相关政策的要求，属鼓励类的项目其公开出让底价可以在市场评估前提下适当下浮，其中对项目投资大、产业层次高、科技含量高、经济效益好、环境影响小、集约用地水平高的工业项目，公开出让底价可以按国家发布的工业用地出让最低价标准确定;其他工业项目一律以市场评估价为底价进行公开出让，由县土地管理委员会制定具体实施方案。探索园区定价机制，按照园区区位和特色，确定各类园区相对统一的用地基准价格，用价格杠杆调节集聚程度。

　　建立存量用地数据库。各镇(街道)、开发区要积极开展存量建设用地普查，对批而未供、供而未用、用而未尽的土地以及低效用地进行全面的调查评价，建立相应的数据库，对建设用地实行精细化管理。将每宗低效利用建设用地在城镇村庄地籍图、土地利用现状图、土地利用总体规划图上标注，实行存量挖潜动态管理，为浙江省即将开展的低效利用建设用地的“二次开发”提供基础依据。

　　提高低效用地的税费标准。存量工业用地达不到原出让合同约定要求或县有关节约集约用地控制指标的，企业必须在规定时间内增加有效投资或由当地政府安排其他项目;若企业仍未在规定时间内增加有效投资的，则每年按照上限标准征收城镇土地使用税等相关税费。对闲置土地、空闲土地、低效土地适用最高税率，增加土地的保有成本。