加大政府储备开发力度，确保首都土地供应

——在全国储备机构联谊会第三届年会上的讲话

各位领导，各位同仁：
    土地储备机构联谊会成立3年以来，对推进土地储备制度建设，加强各地土地储备机构之间联系、交流和合作，发挥了重要作用，在此，作为联谊会的发起单位，对一直支持和关心储备机构联谊会发展的领导和专家，对为联谊会工作付出辛勤劳动的秘书处的同志表示衷心感谢！
    下面，我借此机会，就新形势下北京市在加大政府储备开发工作力度，保障土地供应方面的一些做法向大家做个介绍，供大家参考，同时也与大家交流一下《物权法》出台后储备开发工作面临的一些问题。
    一、北京市土地储备开发工作的现状及成效
    （一）目前北京市土地储备开发工作的主要做法
    北京市目前采取“政府主导，市场化运作”的土地储备开发模式。
    1.企业和储备机构为主体实施土地一级开发
    土地储备开发的实施主体包括市、区两级土地储备机构和房地产开发企业。企业通过委托授权或招标竞得方式取得一级开发权。2006年6月以前,为妥善化解未能通过“8.31”协议出让“关”的历史遗留项目、培育土地公开交易市场、尽快实现“净地”入市交易，一级开发项目全部采取直接授权企业方式实施。2006年下半年原则上停止委托授权方式而开始通过招投标选择企业作为开发主体；同时对原委托授权项目进行全面清理，在摸清了底数、现状的基础上，加强了项目监管力度，明确了项目开发成本、开发时限等核心内容，并由储备机构与开发企业签订委托监管协议，实现了一级开发项目由“软约束”向“硬约束”的转变，管理工作逐步迈向规范化。
    2.银行贷款是土地储备开发资金主要来源
    储备机构和开发企业主要依靠银行贷款筹集收购储备资金。目前，储备机构实施储备开发主要依赖银行贷款融资。开发企业则自行筹集资金（含银行贷款）进行土地一级开发。
    3.实行多部门联席会制度，建立决策协调机制
    自2004年底开始，建立了由市发改、规划、国土、建设、交通、文物等有关部门参加的“政府储备土地和入市交易土地联席会”制度，负责研究政策、审议项目以及协调有关问题。
    （二）现行土地储备开发工作取得的成效
    1.通过收购储备北京化工厂、北京吉普车厂等地块和实施常营大型居住区土地一级开发等，储备机构掌握了一定数量的储备土地，为“两限普通商品房”、经济适用住房和廉租房等用地提供保障，为中央、在京部队单位提供了较好的服务。
    2.通过企业运作，放大了土地开发总量，为后续供地提供了保障，土地储备开发逐渐成为我市入市交易土地的重要来源。2007年截止到10月，土地一级开发项目（含储备项目）向市场供地500余公顷，占土地成交总量的72%。
    其中，对于在2004年8月31日以后不符合协议出让条件、但企业已经取得立项、规划、征地等有效审批文件的历史遗留项目（即“458”历史遗留项目），通过授权原项目主体进行一级开发，成熟验收后通过土地市场公开交易，有效化解了矛盾，顺利实现了供地政策改革的平稳过渡。
    3.在全国范围内率先通过招标方式确定一级开发主体，合理控制土地开发成本和开发进度、促进市场公平竞争发挥了积极作用。
    招投标工作具体由储备机构组织。包括以下程序：
    （1）由储备机构负责组织编制土地一级开发实施方案（主要包括开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等内容）。
    （2）实施方案商所在区县政府形成初步共识后，由市国土局会同市发改、规划、建设、财政等相关部门组织召开土地一级开发实施方案专家评审会对实施方案进行审定。
    （3）由政府储备土地和入市交易土地联席会议对拟招标一级开发项目进行审议。审议通过后，由储备机构编制一级开发项目招标方案，并报市国土局审核。
    （4）由储备机构具体组织一级开发项目的招投标。
    （5）由储备机构与中标一级开发企业正式签订《土地一级开发委托监管协议》，明确一级开发完成的期限、成本控制、资金监管、违约责任等内容。同时，储备机构与中标企业签订《一级开发项目项目资金监管协议》，要求中标企业将不低于项目总投资额35％的自有资金打入监管账户，专项用于该一级开发项目。
    4.严格贯彻落实了国家关于停止经营性项目用地协议出让的有关政策，确保了经营性用地以“净地”或“熟地”入市交易，较好地发挥了市场配置资源的基础性作用，合理增加了政府土地收益，促进了北京市土地交易市场的发育、成熟。
截止11月底，2007年市土地交易市场和10个土地交易分市场共计组织招标拍卖挂牌出让地块84宗，总用地面积942公顷，建筑控制规模1292万平方米。其中已供应商品住房土地54宗，土地面积850公顷，占总量的90％，建筑面积761万平方米。在已供应的土地中，“两限普通商品房”用地12宗，土地面积226公顷，总建筑面积约387万平方米，已经超额完成了市委市政府供应300万平方米的指标，完成比例达125％。
    目前，我市又集中向市场推出了一批土地，预计今年通过市场供地1200公顷。
    二、探索加大政府储备力度，保障供地的新措施
    近年来，为切实贯彻落实国家宏观调控政策，本市积极探索了多项措施加大政府土地储备开发力度，保障土地供应。
    （一）优化政府部门工作程序，提高办事效率
    1、减少和优化土地一级开发项目前期审批条件，在土地入市交易前完成交通评价、文物勘探、环境评价、节能评价等项工作，不作为立项核准备案的前置条件。另外为推动土地一级开发项目，在暂时不具备控规的地区，由市规委颁发仅用于办理土地一级开发手续的规划意见书，有效推动了项目的进展。土地一级开发项目在办理拆迁许可文件过程中，以建设用地批准书替代国有土地使用权证书。
    2、优化土地一级开发验收审核和入市审核程序。针对不同项目类型，优化验收方法，简化验收审核的程序，加快入市审核进度。
    （二）进一步完善土地一级开发招投标制度
    为进一步规范土地一级市场，有效控制土地成本，我市在土地一级开发招投标中设置了一级开发成本政府最高控制价格，确定一级开发成本上限，并引入土地一级开发投标价格拐点，确定了投标报价的合理区间。随着此两项措施在土地一级开发招标中逐步推开，土地一级开发市场将日益规范，政府在土地一级开发中的主导作用得到加强。
    （三）简化土地一级开发内容和深度，加快入市进度。
    针对不同项目特点，确定土地一级开发的内容和深度。对一些具备条件的项目，在确保完成征地拆迁的条件下，其余的大市政建设等内容放在土地入市交易之后完成。
    (四)探索市区两级储备机构联合储备开发的新模式
    我市在一个新城、两个重点新城范围内选取了5个土地一级开发项目作为市区两级储备机构联合主体进行一级开发模式运作的试点项目， 
    这种新模式是进一步强化政府主导作用的一种创新，即：市区两级储备机构联合作为一级开发项目主体明确分工，原则上按照一定的资金比例由市区储备机构进行筹措，市储备机构负责与市级相关部门协调工作，区储备机构负责区县级相关部门协调工作，负责相关前期工作的办理，另由区县政府指定一家国有开发公司接受市区两级储备机构的委托进行征地、拆迁、市政建设等具体工作，市区两级储备机构共同委托市财政局、市审计局、市监察局负责对项目进行全程审计、监察工作。从土地一级开发完成后入市交易所得的增值收益中计提一定比例土地储备基金，用于区县其它项目的土地一级开发工作。这种新的运作模式发挥了市储备机构融资和协调优势，为项目运作提供充足的资金和组织保障，同时又借助区储备机构独有的地方优势，大大缩短了项目运作的周期，降低项目运作的风险。
    (五) 积极研究相关政策，筹措土地储备资金，规范土地储备资金管理。
    1、颁发储备土地国有土地使用权证，拓宽融资渠道。
    按照中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发[2003]121号)的要求,从2006年6月开始，各商业银行已不再向储备机构发放土地储备信用贷款，通过银行筹措土地储备资金的渠道受到严重影响。
    为此，我局积极研究出台《北京市国土资源局储备土地办理土地使用权登记暂行办法》，明确储备机构储备土地可以办理国有土地使用权登记。这一办法的出台，为我市通过土地抵押方式筹措土地储备银行贷款确立了依据，拓宽本市土地储备资金融资渠道，保证了土地储备资金需求。
    2、建立国有土地收益基金，保障土地储备资金来源，降低土地储备成本。
    为保证土地储备资金持续注入，依据《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号），我市研究出台了《北京市国有土地使用权收支管理办法》（京财经二[2007]1011号）明确，“市财政从缴入市级国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府土地储备机构收购及储备土地前期成本中，按照5%-10%的比例计提国有土地收益基金，特殊情况由市财政局、市国土资源局等部门研提方案，报经市政府批准后按照实际需求计提。”国有土地收益基金的建立，有利于保障土地储备资金来源，降低土地储备成本，将有效地推动我市土地储备工作的发展。
    （六）推出入市交易项目“红黄牌”制度，促进具备直接入市条件的地块尽快上市
    对已提交直接入市申请但不按期办理入市手续的项目，实行红黄牌制度，督促其加快办理进度。对在规定时间未按要求完成上市准备工作的项目，由联席会审定后予以撤销其直接入市资格，并向社会公布，取消入市资格的项目将全部纳入土地一级开发或收购储备体系。
    红黄牌制度的建立，有效地督促了项目尽快上市交易，形成有效供给，同时杜绝了企业为谋取更高利益而变相囤地的行为。

    三、土地储备开发工作面临问题的探讨
    （一）关于土地储备开发模式问题
    目前北京市政府土地储备规模偏少，尚难以满足政府运用土地参与宏观调控的需求。随着房地产需求的进一步上涨，北京市面临的房地产调控形势更加严峻，而全市土地一级开发工作存在推进缓慢，授权委托企业开发项目的开发成本控制、开发进度监管困难等问题，土地一级开发作为供地的主要源头，其模式，包括程序、管理方式、实施机制等方面需做相应的调整，以适应新形势下保障供地任务的需要。
    《物权法》出台后，对土地储备开发模式也会产生影响。《物权法》规定集体土地和房屋的征收主体是政府，征收是一种政府行为，是一种改变所有权的行为，属于行政关系。由此，现行由企业为主体实施土地一级开发进行征地、拆迁的做法将受到挑战。政府与企业之间是“授权”关系，还是“委托”关系，是否符合《物权法》的规定，都需要进一步探讨。
    （二）关于储备机构为主体实施储备开发的定位问题
    《物权法》的出台，征地难、拆迁难等问题更加突出，进一步加大了土地储备开发工作难度。《物权法》规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
    对于公共利益的定义，现在还没有统一的界定。我们认为储备机构为主体进行土地储备开发，本身就是一种政府行为，是政府主动实现土地的实物供应，落实城市规划的一种必要手段，没有通过储备机构实施土地储备开发，通过收购、收回、征收，实现“生地”变“熟地”这一过程，就不能实现土地所有权和房屋所有权的转移，政府也就无地可供，《物权法》规定的土地“招拍挂”政策也就无法实施。因此，我们认为储备机构为主体实施的土地储备开发，本身就是为了公共利益的需要，是一种政府行为，不能等同于一般的企业商业开发行为。
    建议在修改《土地管理法》时明确土地储备制度的定位，将政府土地储备行为列为公共利益的范畴。