郧文聚
“大力推进土地整治”是中央审时度势作出的一项重要战略决策，是为实施 “两个最严格制度”、统筹城乡用地管理、建设社会主义新农村、建立城乡统一的土地市场而重点推出来的。近年来各地的大量实践业已证明，切实推进农村土地整治，实行田、水、路、林、村综合治理，并使之与城乡建设用地增减挂钩政策相结合，的确是促进区域经济发展、城乡共荣的好平台，富国惠民的好抓手。
土地整治是对土地整理事业发展的经验总结和理论升华
从“土地整理”到“土地整治”，一字之差，却是一个根本性变革，一个质的飞跃，标志着我国土地整理事业发展到了一个新的历史阶段。具体体现在：
理念的升华——从单纯农地整理理念向全面综合整治理念的转变。单纯农地整理侧重于田、水、路、林的配套完善，没有跳出围绕“田”做文章的旧框框，而土地整治不仅包括土地整理复垦开发，还包括城乡建设用地增减挂钩，统筹城乡发展用地。土地整治不仅是农地整理和村庄革新的结合，也是节约农村生产生活用地与保障城镇工商业发展的结合，是跳出土地来探索保障和促进科学发展用地的新机制。
基本要求的变化——土地整治特别强调整村整镇推进、城乡用地统筹。农村土地整治基本要求是田、水、路、林、村综合整治，整村整镇全域推进；城乡建设用地增减挂钩则是充分运用土地整治平台，在保障和促进农业增效、农村发展和农民增收的前提下，充分挖掘农村土地资源潜力，顺应经济社会发展对保障发展用地的需要，运用计划手段和经济机制科学配置资源，在保障和促进城乡共同发展和繁荣的过程中优化城乡用地空间格局，提高用地效率，提升土地资产价值。
管理机制的演化——从政府主导转向土地权益相关人主导，从单一的国土部门推动转向政府领导下的多部门协同。土地整治强调维护土地所有者权益、维护农民利益，特别强调多部门协同。构建统一的土地整治平台，可以彻底改变水利治水、交通修路、林业植树、电力拉线、通信设站等“单打一”的局面，有效解决支农资金多头管理问题。土地整治要保证公开、公平、公正，保证土地权益各方的知情权、参与权、决策权和收益权。农地整理要求实效，切实推动农业现代化；农村居民点整理要求实际，妥善处理各方的需要和可能，切实推进新农村建设；城乡建设用地增减挂钩要依法依规，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，切实推进节约集约用地。
应时之举——我国土地整理经过了十年的全面发展历程，有能力、有条件承担更加艰巨、更为复杂的土地整治任务，这也是当前新形势的必然要求。进入新世纪后，在减免农业税等惠农政策的带动下，农业生产成本降低，农民增收渠道增多，农民总体收入逐年增加，农民改善居住条件的愿望日渐强烈，农村面临着新一轮建新房高潮，急需采取积极行动进行科学规划和引导。与此同时，在当前宏观经济形势下积极推进农村土地整治，可以为拉动内需保增长、促进回乡农民工就业发挥有效的作用。此外，各地正在组织县、乡土地利用总体规划修编，在这两个层级规划中充实土地整治工作内容，切实加强土地利用总体规划的空间管理功能，有步骤地推行村级土地整治规划，也可谓恰逢其时。
土地整治是一条符合科学发展观的富国惠民之道
大力推进土地整治，能够促进对土地权益人的保护，提高土地权益人合理利用土地的效率，这是符合科学发展观要求的善政。
富国——促进新农村建设。各地经验表明，搞好农村土地整治，既能有效实现农村土地资源“三增”，即增耕地、增产能、增价值；又能帮助实现农村发展的“三增”，即粮食增产、农民增收、农业增效。如果说，前“三增”实质是夯实和扩大新农村建设的物质基础；那么，后“三增”本意则是充分利用农地整治平台，有效破解“三农”难题。破解了“三农”难题，才有可能、有条件解决农村的“三生”问题，即促进农业生产、改善农民生活、保护农村生态，而这又是建设生产发展、生活宽裕、村容整洁的社会主义新农村的目标和归宿。因此，大力推进农村土地整治，是中国农村发展的核心竞争力建设的基础工程。
惠民——破解城乡发展难题。构建土地整治平台，促进城乡用地统筹可以破解农村发展缺资金，城市化、工业化发展缺落地空间的“两难”命题。土地整治工作顺应土地制度变革的正确方向，大力倡导城乡用地空间置换，在土地利用总体规划的控制以及年度土地利用计划的引导下，不断优化土地利用空间格局，实现两个“合理流动”：一个是建设用地合理流动，使整治出来的农村闲置建设用地资源，向城市规划区、工业发展区流动，优化配置保障发展用地供给，同时降低了用地成本、减少了报批时间；另一个是土地权益资金的合理流动，通过“出售”土地整治所带来的发展用地权益，原土地权益人获得一笔改善居住条件和生活环境的建设资金，使城市化、工业化发展的利益流向农村，促进农村发展。
全国各地出现了大量推进土地整治的典型，安徽省合肥市肥西县官厅镇就是其中一例。该镇即将完成的土地整治项目位于合肥市西，土地整治面积16813亩，其中宅基地占地1862亩，涉及88个自然村、1172户的4276人。通过土地整治可新增耕地2428亩，其中“退宅还耕”新增耕地1338亩，新增耕地率13%；所有农户将迁居统一规划建设的“丰祥农庄”，该农庄建设多层住宅19栋、504户；两层住宅195栋、720户，还建设有几处四合院，集中安置相对比较困难的农户。预计投资2亿多元（不包括应由农民自己承担的建房投资），其中约70%以上的建设资金来自“出售”存量用地指标所得（每亩7万元）。
统筹规划，有序推进，在土地整治实践中不断创新与完善
土地整治是一项综合性的系统工程，涉及多个部门，又与多方利益紧密相联，开展土地整治要统筹规划，扎实有序地推进：
——结合县域经济发展，统筹考虑。县域经济是我国国民经济的基本单元，以县城为中心，以乡镇为纽带，以广大农村为腹地，城乡兼容。土地整治要能体现地域特色，与当地的地理区位、历史人文、特定资源等相关联，以市场为导向优化资源配置。在统筹规划的过程中，应先考虑城、镇、村的发展格局，然后据此布设交通、水利等基础设施，根据发展现代农业的土地条件来布置农业基础设施。同时，还要根据总体规划和县域经济发展状况分步、分期推进，充分考虑未来发展，防止重复建设和过程性浪费。
——以乡镇为体系，整体推进。乡镇经济是县域经济的基础和重要组成部分，对增加农民收入、建设社会主义新农村具有重大意义。土地整治应以乡镇为单元，或以乡镇的一部分为单元，统筹规划整体推进。科学规划乡镇体系中的居住用地、工业用地和农业用地，引导农民适当集中居住，使工业发挥聚集效益，农业能有规模产出。发展乡镇第二、第三产业，让农民能就近分享发展成果，构建和谐农村。
——积极探索发挥市场机制在推动土地整治中的作用。土地整治涉及多方利益，要处理好所有者权益、使用者权益和政府公共管理权的关系，真正实现公平、公正，就必须充分发挥市场机制的作用。遵循市场经济发展的基本规律，顺应农民要求土地流转公开、公平、公正的基本诉求，积极探索农村土地权能科学设定、农村土地定级估价、农村土地产权进入有形市场的规范交易等，逐步破解深层改革难题。我国台湾地区土地重划完全采用市场经济手段，不但抗争少，而且政府不用花费分文就可取得公共设施用地，同时公共设施的建设费用也可由土地所有人负担；依靠制度创新，基本上不花群众一分钱，就得到了更多更好的耕地，更好的农业生产生活条件。
——建立公众参与机制，确立农民群众在土地整治中的主体地位，发挥土地整治主体的决策作用。人民群众是土地的直接使用者和经营者，也是土地整治成果的最广大受益者。广泛集中民智，发动公众积极参与，是世界各国提高土地整治水平十分重要的一个环节。我国土地整治也应顺民意、集民智，充分尊重农民群众的自主选择：土地整治规划、工程设计、建设实施、质量验收等都应让群众广泛参与，并允许按照群众的意见作必要的变更调整；积极构建村民理事会、土地流转合作社等多样化的群众参与机构，拓展群众参与的渠道和方式。同时，各级政府应转变职能，重点做好各项服务和公共管理工作，减少对市场机制、公众参与的干预。
——既要大胆借鉴国内外先进理念和经验，更要顺应社会主义市场经济发展的根本指向，在实践、创新、再实践、再创新的过程中不断总结完善和提高，形成我国土地整治的特色。我国台湾地区经过近半个世纪的实践，逐渐形成了独具特色、比较完善的土地整治体系，包括农地重划、农村社区重划、市地重划、区段征收、新市镇开发等，还制定了专门的法规促进人民群众自办土地重划，吸引民间资本，让民间经济组织分享土地重划收益。
其中，农地重划将一定区域内低效利用的农地加以重新规划整理，建立标准地块（每块3亩以上），并配置农水路，使每个地块能直接临路、直接灌溉及直接排水，实现了农场标准化、农业机械化、水利现代化、乡村都市化的目标，提高了农地利用效率。农村社区重划主要是解决缺乏规划、长久自由发展所导致的社区道路狭窄弯曲、公共设施不足、排水不良、居住环境脏乱、生活环境质量低落等问题。市地重划是改善都市建设、促进土地利用的手段，其目的有两点：改善公共设施，使之符合现代社会需要；改善街区各种用地条件，使之井然有序，均能面临道路或广场；其基本原理在于：公共设施建设所需用地，由重划地区的土地所有人按受益程度比例分摊；实施市地重划所需费用，来自重划后保留的一部分土地出售所得。
我国台湾的土地重划不仅是当地经济发展的助推器，也为我国大陆有效推进土地整治提供了许多可资借鉴的经验。
（国土资源报141期第5版，2009.6.5）
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