统筹城乡发展 破解“双保”难题--挂钩周转政策解读
我国城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，耕地紧缺的问题日益突出。实现城乡统筹发展、落实保护耕地与保障发展双重任务的难度越来越大。要突破 “瓶颈”，破解“双保”难题，根本出路在于节约集约和合理利用土地。“挂钩周转政策”顺应时代需求，应运而生。
概而言之，“挂钩周转政策”是将拟复垦为耕地的农村建设用地地块（主要指农村宅基地）与拟用于城镇建设的地块相挂钩组成一个项目区进行规范运作，达到优化土地利用布局，统筹城乡共同发展的用地政策。通过实施这项政策，一条线索是将建新地块实行招标拍卖挂牌供地，支持城市发展用地。另一条线索是供地所取得净收益按一定比例返还农村，通过建新拆旧和土地整理等措施，改善农业生产条件和农村生活基础设施，支持农业和农村发展。同时，通过复垦增加的耕地交还原农村集体经济组织管理经营。从总体效果看，最终实现了项目区内建设用地总量不增加，农用地及耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目标。
1997年～2004年，城镇工矿用地已经消耗了85%规划用地。同期，农村居民点用地，在农村人口、农业人口减少的现实情况下，不减反增，八年间净增了9.88万公顷。整个土地利用格局是“城进乡难退”，土地利用已经闯入警戒区，构建保障和促进科学发展的土地利用新机制已经成为基本命题。
2006年5月，国土资源部作出决定，开展城乡建设用地“挂钩周转政策”试点，批复下达了第一批挂钩周转指标4923公顷，设立了183个项目区。截至2007年年底，已实际使用周转指标 3203公顷，目前已归还 2520公顷，占已使用量的78.68％。通过近两年的试点，城乡建设用地挂钩工作已经取得了明显的成效，一是推进了城乡一体化和社会主义新农村建设；二是促进了节约集约利用土地，提高了耕地质量；三是推动了农业产业化进程，增加了农民收入；四是解决保护资源和保障发展之间的矛盾，为城乡统筹和经济社会发展提供了有效平台。
国务院发展中心农村部通过对6省市10余个县的大范围调研指出，引导农民集中居住是对农村居民的住宅布局进行空间概念上的重新调整，变零乱分散为集中有序，变自然形态为规划形态，变土地零散使用为集约使用。其积极意义在于：集约土地，集约高效利用土地资源；节省投资，有利于基础设施及公共服务设施集约配套；增加耕地，为农业生产创造有利条件；为建设用地腾出空间；方便生活，进一步提高了农民生活质量；增加农民的财产价值；统筹规划，推动城乡一体化进程。
城乡建设用地增减挂钩政策作为国土资源部门落实科学发展观的重要措施，作为节约集约用地理念下的一项政策新工具，必将发挥更为重要的作用。
（周 旭）
来源：国土资源报 |