分等定级估价助推农地有序流转
——专家谈构建农用地价格体系健全承包经营权市场
编者按：允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，意味着农民的土地承包经营权权能得到了完善和保障。
然而，有序流转的前提是要有一个规范的农用地价格体系，而从目前承包经营权流转实践来看，缺乏合理的价格依据、评估标准或利益分配机制，已经成为阻碍流转的一大障碍。构建一套完整的农用地价格体系，建立健全承包经营权流转市场是必然趋势。
本期约请国土资源部土地整理中心副主任郧文聚，中国地质大学土地科学技术学院吴克宁、路婕，中国农业大学孔祥斌等专家学者就有关问题展开理论分析。
农用地分等定级估价成果为流转提供技术保障
□ 孔祥斌 郧文聚
基于耕地生产能力和价值能力的全国农用地分等定级估价已经取得重大成果，将为农用地流转提供全方位的技术保障。依据耕地生产能力和价值能力的时空分布特征，初步构建了我国农用地等、级、价技术体系，并颁布了农用地分等、定级和估价三个技术规程。依据影响耕地生产能力的光、温、水、土以及基础设施和农户土地利用的时空差异特征，形成了农用地自然质量等别、利用等别和经济等别。通过构建三个等别的全国大比例尺的质量划分体系，已经全面完成了全国31个省（区、市）的农用地分等工作，形成了丰富的文字、图件、数据库、标准样地等。
建立基于生产能力的耕地数量质量保护空间
促进农用地流转的先决条件是：必须守住满足全国农民需求的耕地数量质量生产空间；守住满足全国农村基本生存保障的耕地数量质量空间；守住满足构建适合我国农业现代化发展的耕地数量质量空间；更要守住满足中华农耕文化传承与发展的耕地数量质量空间。我国耕地资源质量差异显著，红线内的18亿亩耕地差异非常大，10亿亩是旱地，约8亿亩是水浇地、灌溉水田和菜地；25度以上的坡地近1亿亩，15度以上的3亿亩；有一年三熟的优质高产高效农田，也有三年不下一滴雨的农田；有草帽田，也有不适合牛耕、只能人耕的天梯田。长期以来缺乏耕地质量保护的科技成果支撑，使耕地质量无法保障。
全国农用地分等成果已经初步完成，在全国内将耕地质量划分了30个等别，每个等别生产能力在50公斤左右，已经形成了国家、省（区、市）、区县、乡镇的农用地质量体系。这样，18亿亩耕地保护空间的圈定有了全国农用地分等成果作为重要科技支撑，不仅可以圈定耕地数量保护空间，还能够切实将优质耕地资源圈定为基本农田。
构建农用地级别和价格体系，规范农用地有序流转
由于我国特殊的国情，形成了城乡二元土地管理结构。国家始终将农村土地作为粮食战略、农村生存和社会保障空间资源进行保护，农用地价格体系、农用地流转市场、农用地流转监管体系以及农用地资源生存保障替代体系都没有建立起来。
我国农村发展极不平衡。发达区域的农地资源已经从生存和社会保障功能转为生产资料，而落后区域的农民依然严重依赖农地资源，农地的社会保障作用不可替代。如果依据目前城市土地的价值估算方法，现在的大部分农地资源价值都成为负资产，农用地价格体系、市场体系和监管体系的建立远比城市土地的市场体系复杂。而全国开展的农用地分等定级估价技术，在深入研究农用地资源功能特征、农户流转需求方面，科学认识农用地资源价值供给能力及其公共属性特征的基础上，构建了农用地级别和农用地资源估价体系方法，为做好农村土地确权、建立农用地流转价格标准体系、合理确定征地补偿标准奠定了基础。
为建立耕地保护补偿机制提供科学依据
城市土地空间和农村土地空间的土地收益差别显著，农村作为一个群体承担了中国持续发展的动力，理应分享发展的成果。
依据农用地分等成果，构建基于耕地资源生产能力、价值能力的耕地保护补偿机制，是统筹城乡发展，促进社会公平发展的最好方法。
《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》编制中已应用农用地分等成果参与确定粮食产能建设备选县，通过重大项目进行耕地保护补偿。中国农业大学依据农用地分等成果，从耕地资源的生产、生态和社会保障功能出发，构建了耕地保护补偿机制，并已经在北京市耕地和基本农田保护中得到了应用。
建立统一规范的农用地市场体系和农用地估价制度
为了促进农用地流转，切实保护农民的合法权益，建议将《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》三部行业标准上升为国家标准。进一步完善农用地分等，全面完成市场经济快速发展的重点地区县级农用地定级估价。建立面向社会的农用地分等定级估价信息服务系统，增加政府工作透明度。研究建立农用地流转价格标准体系，合理确定征地补偿标准。加大耕地占补平衡监管力度，推动耕地产能核算工作日常化管理，确保耕地占补面积和产能双平衡，为耕地保护责任目标考核和新增千亿斤粮食生产能力考核提供科学依据。
农用地分等定级估价成果弥补流转价格缺失
□ 吴克宁 路 婕
农用地分等定级估价构建了一套完整的农用地评价与方法体系，是农用地价格体系构建的基础，能够为土地承包经营权流转提供科学的计量依据，保证流转过程中的利益分配和补偿公平。
流转率低、模式多样化，农用地流转存在价格缺失
自实行家庭联产承包责任制以来，政府曾出台过许多促进农用地流转的政策，但市场发育并不均衡，大部分流转只是发生在东部经济发达地区和第二、三产业较发达的中部极少数地方，其他地区土地使用权流转的发生率偏低。各地通过实践探索，形成了各具特色的流转模式，如土地租赁、入股、互换经营、转包等。特别是近几年来，以个人行为为主的流转形式正逐渐向政府指导演变。
从目前的流转实践来看，由于缺乏合理的价格依据、评估标准或者利益分配机制，导致流转困难、标准不统一、价格混乱，容易引起纠纷。规范土地承包经营权流转，需要形成完整的农用地价格体系及交易市场，显化农用地的价值，通过有偿流转实现土地向种植大户、专业组织集中，同时也能为流转价格提供重要依据，避免不合理的流转现象。由此可见，确定公开、公平、统一、标准的流转价格，保障交易双方合法权益，是建立土地承包经营权流转市场最重要的基础。而这一基础的实现必须要有完整的农用地评价与方法体系作为支撑，通过价格标准显示农用地质量的优劣程度。
制定农用地价格体系，建立农用地流转市场价格机制
以城带乡，完善农用地价格管理体系。我国已建立起了由土地等、级、价组成的城镇国有土地质量和价值评价体系，形成了以基准地价、标定地价为核心，宗地地价、评估价、市场交易价等多种形式相互影响、相互联系的地价体系，在优化配置土地资源、促进土地市场建设等方面发挥了重要作用。
目前，农村土地制度改革也迫切需要建立农用地的地价管理体系，以规范并促进其流转。在农用地流转市场的建设中，也要实行国家控制和管理下的有偿使用制度，即国家拥有对集体土地的管理和控制权，而将土地使用权和承包经营权实体化，落实到生产经营者个人或企事业单位，实行有偿、有限期、可流动的使用制度，并进行土地使用权和承包经营权流动的审批管理和登记制度。在借鉴城镇用地价格管理的基础上构建农用地价格管理体系，包括农用地土地产权登记制度、交易许可制度、交易申报制度、基准地价制度、估价制度与价格监督制度等。
制定农用地价格体系，建立农村土地流转市场的价格机制。开展农用地分等定级和价格评估工作，建立农用地基准地价体系，可以合理确定各类农用地的质量、等级，客观、公正地评估其市场价格，为公平交易提供参考。在农用地承包、转包、租赁、入股经营等流转过程中，不同的交易形式分别对应着不同的交易对象和权益关系，这就形成了不同的价格形式，这些不同价格形式的整体就是农用地价格体系。建议在总结各地农用地流转实践的基础上，参考城镇地价体系，构建农用地的价格体系。同时通过农用地流转市场的价格机制，利用经济规律充分体现农用地资产的经济价值，促进农用地资源优化配置，推进农业规模化生产、实现农业现代化。
作好分等定级估价的衔接，妥善考虑农业补贴
农用地分等定级估价成果受评价过程影响往往被分为两块，一是分等成果，二是定级估价成果。实质上分等、定级是用等级高低次序分别揭示土地物质收益和资本收益的差异大小；估价则是将这些差异货币化。所以对农用地价值的评定必须将土地分等、定级和估价紧密结合在一起，用全国可比的农用地等别，结合反映区域差异的农用地级别来综合控制农用地价格，将各市县的农用地价格纳入统一的土地市场，保证农用地评估价格的科学性、维护农用地流转市场的公平与效率。
同时，农用地估价中应妥善考虑农业补贴。国家提出要健全农业补贴制度、完善农资综合补贴动态调整机制。国内外经验都表明，农业补贴已经成为农户种植收入的重要组成部分。在评估农用地价格时不能缺失对这部分收益的估算，但就目前的农业补贴政策来看，并没有形成一个良好的补偿机制，而是表现为现势性强、调整变化快的特点，成为利用收益还原法评估农用地价格的一个障碍。农用地估价应如何妥善考虑农民的农业补贴收入，是建立农用地流转市场价格机制不可或缺的内容。
此外，还要进一步完善其他农业用地分等定级估价方法。在农用地流转市场中，其他农业用地（如园地、林地、水产养殖用地等）流转占据的市场份额也较高，因此对其他农业用地开展分等定级估价工作也渐显紧迫。
来源：国土资源报
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