基本农田保护，从这里起步——访湖北省荆州市国土资源局原局长夏钧勤
三国鼎立时期，刘备大战荆州，谋求的是水系发达的江汉平原，土壤肥沃，粮草无忧，进退有据；改革开放以来，荆州在全国率先划定基本农田保护区，目标是遏制盲目扩张、乱占滥用良田的势头，全力保卫粮食安全。
荆州版图面积1.41万平方公里，人口635万，是全国著名的商品粮、棉、油生产基地。在上世纪“以粮为纲，纲举目张”的年代，荆州年均产粮256.72万吨，上交商品粮147.95万吨，用占全国0.15%的土地交售了占全国0.92%的粮食，长期居全国地级市之首。但是，改革开放以后，随着交通能源、工业用地的骤增，随着城镇建设向外的不断扩张，随着生态退耕、长江干堤加固等对耕地的占用，1979年～1987年，荆州耕地减少4.47万公顷，平均每年减少5587.5公顷。长此以往，百年之后，荆州耕地将荡然无存。
记者：不比不知道，一比吓一跳。荆州是全国基本农田保护的发祥地。“基本农田”概念从何而来，耕地保护大旗何时举起？
夏钧勤：面临耕地锐减的局面，1987年，荆州提出了“基本农田”的概念。1988年3月，荆州正式启动划定基本农田保护区试点研究，设立全国第一块基本农田保护区——监利县周老嘴镇基本农田保护区，初步摸索总结出《荆州地区划定基本农田保护区技术要点》，随即在全市推广。后来获得国家土地管理局科学技术进步三等奖。1989年5月，全国基本农田保护工作现场会在荆州宾馆召开。至此，全国基本农田保护工作翻开了崭新的一页。1989年全市共划定基本农田保护区1620个，保护片34747个，保护面积572704.9公顷，占耕地总面积的82.18%。
记者：荆州怎样筑起了基本农田保护屏障？
夏钧勤：紧接着，荆州开展了以基本农田为中心的“五点三线”规划，即农民建房点、挖沙取土点、保护面积递补点、障碍物拆除点、葬坟点，乡村道路线、水渠线、林带线。将这些点线全标示在基本农田保护区图上，全市共划定农民建房点37630多处，挖沙取土点12100多处，葬坟点5600多处，保护面积递补点15600多处，面积达40.5万亩，保护区内障碍物拆除点7500多处。“五点三线”规划的落实，全方面筑起了基本农田保护的屏障。
然而，上个世纪90年代谷贱伤农，农业内部结构调整势不可挡，不少地方将基本农田开挖成鱼池，大有愈演愈烈之势。对此，我们一手抓从紧从严查处违法用地，一手抓合理引导利用土地，在低湖区兴建鱼池，发展养殖业，从而保住了基本农田的总量不变。全市基本农田保护率由1988年的82.18%上升到1997年的85.05%，基本农田实现了动态平衡。
1997年，中共中央国务院下发了11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，修改了《土地管理法》。按照国家土地管理局的统一部署，全国开展了新一轮的土地利用总体规划工作，从此，土地管理及基本农田保护工作走向了法制化、科学化的轨道。
记者：按照中央11号文件的要求，从2000年至2010年，确保耕地总量动态平衡，荆州又是如何做的呢？
夏钧勤：为落实中央11号文件，荆州对非农建设用地进行全面清理。通过清理，我们惊奇地发现，全市存量地的潜力巨大。
一是荆州主城区可利用的土地面积有11.04平方公里，占荆州主城区总面积的24.1%，考虑生态的需要，保留水域4.6平方公里，尚有6.4平方公里，占14%，相当于现荆州主城区工商企业用地面积的58%。
二是18个小城镇可利用的土地面积有46.37平方公里，占18个小城镇总面积的29.5%，荆州主城区和18个小城镇还有可用土地面积为52.81平方公里，1994年～1996年非农建设平均每年用地面积为290.75公顷，如保持这一用地水平，可以用18年，不需占用耕地，更不用占用基本农田。
三是全市农村居民用地94356.65公顷，人均202平方米，如结合新农村建设按人均用地110平方米的标准，将分散的居民点集中连片，迁村腾地可节约大量土地，如果全部迁村可腾地26304.65公顷，按规划增长人口的建房需要至少10年内不需占用耕地。在进行新一轮土地资源现状调查中，还得知该市有未利用土地53621.9公顷，宜开发土地面积17718.7公顷，同时1997年荆州全市有砖瓦厂333个，占地2360公顷，可复垦耕地1503公顷。
调查说明，在规划年内实现耕地总量动态平衡，不仅是必要的，而且是可行的。
记者：实现耕地动态平衡与基本农田保护，两者有何关系？
夏钧勤：要保护基本农田不能单就基本农田保护而言，它是一个系统工程，只有全方位的落实耕地动态平衡，才能真正保护基本农田。耕地是有限的，非农建设占地是绝对的。如何既保护耕地，特别是不占用基本农田，又满足非农建设的正常需要？必须采取疏与堵结合，保护与开发结合。既要堵住乱占耕地，不占基本农田，又要疏通非农建设用地的渠道，那就是引导非农建设挖掘存量地的潜力；要保护基本农田不被占用，又要开发未利用地，复垦被破坏了的土地，以补充国家交通能源等重点建设不得不占用的基本农田，以实现耕地动态平衡。只有耕地实现了动态平衡，才能保护基本农田总量不变。按照这个指导思想，我们编制了新一轮的土地利用总体规划。
记者：人们常说：“土地规划，纸上画画，墙上挂挂。”如何落实新一轮的土地利用总体规划？
夏钧勤：首先，严格控制非农建设项目占用耕地，引导其利用存量地，从荆州主城区1999年至2005年6年间非农建设用地情况看，共用地1687.65公顷，其中仅占用耕地190.17公顷，占总用地量20%，其余均利用的存量地，非耕地。其次，1998年荆州市率先成立了“土地整理中心”，将土地开发、复垦、迁村腾地纳入土地整理中心统一管理。结合新一轮土地利用总体规划编制了土地整理规划，绘制了土地整理规划图、土地整理中心编制了土地整理的立项、项目设计、可行性论证、施工组织、检查验收、资金管理办法，使土地整理走上科学化、规范化的轨道。从1998年至2007年10年间集中国家下拨的土地开发资金和地方收取的复垦费共组织实施土地整理项目1421个，其中12个国家项目、5个省级项目、6个市级项目。通过整理增加耕地4800公顷，为实现耕地动态平衡，为保护基本农田起到了不可估量的作用。再就是对土地利用总体规划建立了“动态管理”制度，对非农建设用地、土地整理、非法占地等一系列变化，随时登记台账，并在“规划动态管理图”上标记，日清月结，一目了然，随时绘制土地规划动态管理图，以便于大家监督。
记者：回顾近20年的基本农田保护工作，您有何感慨？
夏钧勤：2000年56岁时我退居二线，任调研员至退休，可谓一个“老农业、老土地”。1966年我从华中农业大学毕业后分到监利县荒湖农场，从技术员干到场长、党委书记，1984年底任农业副县长，1985年按荆州政府和土地管理局的要求，组织、参加了周老嘴镇基本农田保护的试点及和推广工作，1986年任县委农业副书记，1988年任监利县长，1995年8月调任荆州市土地管理局局长。时逢中共11号文件下发和新一轮土地利用总体规划编制。我与局领导班子、业务骨干一起，于1997年建立了土地市场交易中心、土地整理中心、土地审批集体会审制，对规范土地市场和防腐倡廉，起到了一定的作用。在编制总体规划的基础上，我们还创建了“规划动态管理”、“地籍日清月累年统计”工作法，将土地管理逐步纳入科学化、规范化的轨道。
可以说，1987年至1997年，是围绕基本农田的划定和保护展开工作。1998年至2008年，是围绕实现耕地动态平衡，全方位开展存量地挖潜、土地整理、规划动态管理等。就基本农田保护而言，如果前十年是初级阶段，那么后10年就是高级阶段。20年的历程，摸索了一条科学、规范的保护路子。
记者：展望未来，作为一位经验丰富的 “老农业、老土地”，您有何寄语？
夏钧勤：我这个早已退休的64岁老人，还是信心百倍。荆州市土地整理复垦开发，仍有较大潜力。据初步统计，全市可供整理复垦开发的面积约2万公顷，目前已开发约5000公顷。在一段时间内，仍可保持耕地动态平衡、基本农田总量不变。
目前，荆州通过整理复垦开发，在保住耕地数量的同时，又开展了大规模的土地整理，改造中低农田，建设稳定高产农田，提高土地质量，增强农业综合生产能力。只要坚持做好这些工作，荆州商品粮、棉、油生产基地的地位不会变。（本报记者 张鸿志）
信息来源：中国国土资源报 |