强化责任制度形成倒逼机制
——专家谈规划视野下的耕地保护与粮食安全
周楚军
编者按：2009年中共中央一号文件再次明确实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。去年国务院常委会相继审议并原则通过的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008～2020年）》和《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》先后出台，土地和粮食问题同时上升到国家战略的高度。这两个规划纲要都提出要严控非农业建设占用耕地，重申全国耕地保有量不低于18亿亩。那么，该怎样理解这两个规划纲要在相关问题上的设计思路？如何看待这两个规划纲要之间的内在联系？近日本报记者就有关问题采访了国土资源部土地整理中心副主任郧文聚和中国土地勘测规划院副总工程师郑伟元。
记者：据了解，与以往不同，这两个规划的出台都经历了几年时间的深入研究和多方论证，都强调采取措施强化耕地保护，保障国家粮食安全。
郑伟元：这两个规划纲要虽然各有侧重，但都体现了要确保国家粮食安全的重大战略决策，都提出要采取最严格的耕地保护措施，这是一种强烈历史使命的表现。
人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足，我国以不到世界10%的耕地，承载了世界22%的人口，这已经充分反映了我国面对耕地不足的巨大压力。我国正处于经济社会快速发展阶段，已经占用了大量耕地，今后一个时期，将同时迎来人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰。到2030年前后我国人口高峰到来，届时将有约15亿人口，即使保住了18亿亩耕地，人均耕地也只有1.2亩，更何况这些耕地也不能都用来生产粮食，还要生产蔬菜、油料、棉花、糖料等农产品。因此，我们必须本着对历史负责，对子孙后代高度负责的态度，确保国家粮食安全的耕地资源基础。
严格控制非农业建设占用耕地
记者：长期以来我国土地利用尤其建设用地的低效利用甚至闲置浪费问题十分突出。两个规划纲要在政策设计中，解决问题的思路是什么？
郧文聚：《全国土地利用总体规划纲要》在解决建设用地的低效利用甚至闲置浪费问题上主要采取以下措施：第一，严格控制建设用地的增量，形成倒逼机制，用土地供应的硬约束来促进用地的节约集约。第二，通过深化土地使用制度的改革，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，加快经营性基础设施用地的有偿使用，提高用地成本，促进节约集约用地。第三，通过税费调整形成能够使大家自觉节约集约用地的税费制度。第四，探索推进城镇用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策，稳步推进农村建设用地的整理整治，不断优化城乡建设用地结构。
郑伟元：一方面各项建设占用了大量土地特别是耕地，耕地后备资源又日趋不足，另一方面土地利用尤其是建设用地的低效利用甚至闲置浪费问题十分突出，特别是我国农村建设用地量大面广，农村一户多宅、宅基地超标严重。人均农村居民点用地高达220平方米，许多地方出现大量空心村，存量建设用地特别是农村建设用地存量盘活的潜力巨大。同时，在城镇化过程中，农民进城买不起房、农村的住房又处理不掉，在一定程度上影响了城镇化的健康发展。
针对这个问题，这两个规划都提出要严格控制非农业建设占用耕地，特别是土地利用总体规划，提出要通过从严控制建设用地扩展、确保18亿亩耕地红线，形成促进建设用地节约集约利用的倒逼机制，运用经济、法律手段并辅以必要的行政手段，积极引导存量建设用地的盘活挖潜。对于农村建设用地，土地利用总体规划的思路是同城镇化发展、新农村建设相结合，按照“尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进”的原则进行整合规范。农村存量建设用地理论上潜力巨大，但一定要充分考虑农民的意愿和当地的财力，考虑在一定时期内“两栖人口”存在的特殊性。
没有18亿亩耕地谈何粮食安全
记者：守住耕地红线只是保障粮食安全的必要条件之一。由此有人认为，提出这个红线并没有必要。这种说法有根据吗？
郑伟元：这种说法是不对的。的确，粮食产量不完全取决于耕地数量的多少，资金投入、技术、政策、市场乃至气候等因素都可以起到一定的甚至较大的作用。改革开放之初，粮食产量的大幅提高在很大程度上得益于土地承包政策的实施和对农业投入的加大，但这种作用不可能一直持续下去，1990年～2001年粮食单产水平只提高了7.5%。目前，我国农业投入及农业技术已经处于较高水平，化肥用量已达世界第一位，已接近回报递减阶段，粮食单产水平达到了较高水平，其中谷物单产高出世界平均水平的58%，如果今后农业增产技术及生物技术没有重大突破，仅靠增加单产来提高粮食总产量会越来越困难。
我国目前人均粮食消费仅388公斤左右，还处于较低水平。如果继续维持现有消费水平，到人口高峰年粮食需求达5.82亿吨。如果按联合国人口基金会提出的小康水平（人均400公斤）、中等水平（人均450公斤）、富裕水平（人均500公斤），届时粮食需求分别达6亿吨、6.75亿吨和7.5亿吨。因此，从粮食需求情况看，即使能够保住18亿亩耕地，要达到《中国粮食问题白皮书》提出的实现95%粮食自给率也难度极大，尚需各方下大力量。反之，如果没有18亿亩耕地，粮食安全更无从谈起。
当然，许多学者认为全球化时代完全可以通过国际贸易解决粮食问题，不一定非要达到95%的自给率。的确，国际市场可以解决一部分粮食，但必须要控制在一定数量范围内，主要原因有三：一是国际贸易量有限，而且一些国家近年来加大了利用粮食转化生物质能源的力度，进一步加剧了全球粮食供求紧张的趋势；二是近年来国际市场粮食价格飞涨，2007年～2008年上涨66%，如果我国大量采购粮食，就可能会像铁矿石那样，引起价格暴涨；三是从国际政治考虑，粮食出口国主要是美国、加拿大、澳大利亚等少数国家，我们可能会处于一种受制于人的境地，粮食安全也无从谈起，而且我国大量进口粮食引发粮价暴涨还会影响与一些中小国家的关系。由此看来，对于粮食问题，我们应该从国际政治、经济等多方面去综合考虑。
郧文聚：《全国土地利用总体规划纲要》核心是确保18亿亩耕地红线，这为实现粮食增产千亿斤提供了基本保障。耕地保有量目标的确定，是从我国的粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的角度，通过科学测算、综合平衡和反复论证确定的动态目标数。在中国经济高速发展的过程中，18亿亩耕地红线是农民生活保障的基础，是农村发展的前提。
关注如何坚守耕地红线
记者：既然18亿亩红线必须要守住，那么两个规划对此有没有可行的措施？
郑伟元：为守住18亿亩耕地红线，两规划特别是土地利用总体规划提出了一系列切实可行的措施：一是，落实耕地保护和节约集约用地的责任制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责，建立耕地保护的全社会共同责任机制。二是，加强年度计划控制，严格建设项目用地预审，加强农用地转用管理，健全耕地保护的经济激励和制约机制。加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，并探索建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴。三是，加大对补充耕地的资金支持力度，进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的管理，确保该项收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出。由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分，要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜；充分运用市场手段，拓宽资金渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地等等。
郧文聚：《国家粮食安全中长期规划纲要》提出资源保护是实现粮食安全的一项重要保障措施，并提出要落实省级政府耕地保护目标责任制度，确保基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。为了实现保住18亿亩耕地红线的目标，《全国土地利用总体规划纲要》采取的一系列措施包括：一是落实耕地保护和节约用地的责任制；二是严格落实建设项目占用耕地“占一补一”的法定制度；三是通过土地整理、复垦和开发，加大补充耕地的力度；四是对违法占用耕地实行严格的问责制。
在此我想重点谈一下耕地占补问题，全国耕地面积从2005年的18.31亿亩，到2020年的18.05亿亩，差额只有2600万亩，而这15年中，预期新增建设用地2010年总量是2925万亩，2020年是8775万亩。整理复垦开发补充耕地确定的约束性指标是，2010年1500万亩，2020年4500万亩；此外，由国家整理复垦开发的重大工程补充耕地到2020年预期1000万亩。两项合计，15年间通过土地整理要补充耕地5500万亩。我们通过典型调查发现占补平衡存在“占多补少、占优补劣、占而不补、补而不用、用而不养”等现象，因此，实现耕地数量和质量的双平衡，是切实保护好18亿亩耕地红线的重要举措。
落实规划可解决发展与用地矛盾
记者：面对目前的经济形势，如何从保障发展的角度理解这两个规划？
郧文聚：《国家粮食安全中长期规划纲要》立足当前、着眼长远，把粮食安全放在我国工业化和城镇化发展的历史进程中，作为全面建设小康社会、推进社会主义新农村建设的一项重要战略任务来定位。《全国土地利用总体规划纲要》的突出特点就是通过节约集约用地来解决耕地保护与用地需求的矛盾。具体来说，本轮规划适当安排了新增建设用地的规模，加大了对存量土地的盘活力度，提高土地利用效率，同时拓展建设用地的新空间。它是在综合考虑各地经济发展的基础上进行的规划，严格贯彻落实规划确定的目标，是完全可以在确保耕地保有数量和粮食安全的前提下，保障经济增长、保障用地需求的。
首先，搞建设应尽量避开耕地。建设用地应在城市规划和土地利用总体规划确定的各项建设用地发展规划区内发展，尽量不占用耕地，尤其是优质耕地。其次，节约集约用地。通过建设用地内部的挖潜来提供建设用地。再其次，不仅要先补后占，而且要重视补充耕地的质量。但长期以来，耕地占补平衡仅是在数量上实现了平衡，质量上确实存在较大差距，而且由于缺乏基础信息作支撑，无法用量化的指标对耕地质量进行考核。目前，全国31个省、自治区、直辖市的农用地分等成果已经形成，具备对占用和补充耕地质量进行评价和考核的条件。因此，为严格执行占用耕地补偿制度，国务院28号文件作出了补充耕地数量质量实行按等级折算的规定。国土资源部2005年下发了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》，明确了补充耕地数量质量实行按等级折算，是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级的成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡。
所以，数量质量相当可以理解为耕地占补前后生产能力的平衡。
来源：国土资源网 |