推进土地整治 统筹城乡用地
田玉福 程 锋
国土资源部土地整理中心
中央一号文件提出要大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也明确提出要大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排，加强农村基础设施建设。这是“土地整治”一词首次出现在中央文件中。
土地整治：多部门综合治理，调整土地利用格局和人地关系
目前，从与土地有关的建设行为来看，土地整治内容涵盖了土地整理、土地复垦、土地开发、城乡建设用地挂钩活动，以及生态修复、土地退化防治、灾后重建活动，还有其他部门组织实施的小型农田水利建设、中低产田改造等活动，是一项综合性的系统工程。它既涉及国土、财政、农业、林业、水利、交通、科技、气象等多部门的工作，又与各级地方政府、农民的利益紧密相关。总体来说，土地整治通过调整土地利用格局和人地关系，采取行政、经济、法律和工程措施，按照规划对一定区域土地进行综合治理，以提高土地利用率和土地生产能力，改善生产生活条件和生态环境，维护土地权利人的利益。
从国内外实践来看，解决土地利用问题、缓解人地矛盾的重要途径就是大力推进土地整治，这也是建设社会主义新农村的客观要求和合理路径。通过土地整治，统筹城乡用地，还能积极应对水土资源不断减少而农产品需求持续增加、耕地质量不断下降而农业综合生产能力和防灾减灾能力持续提高的需要。据2005年统计，改革开放以来，通过土地整治，全国农用地特别是耕地保护得到强化，建设用地节约集约利用水平逐步提高，土地生态环境逐步改善。
功能定位：破解农村土地流转困境，有效解决城乡用地矛盾
土地整治是事关全局的土地利用活动。通过综合治理土地，能有效解决城乡发展过程中出现的土地问题，是实施城乡土地利用总体规划的重要手段。在“城市支持农村、工业反哺农业”的发展过程中，有必要统筹考虑、统一规划城乡土地，而其途径之一就是土地整治。
土地整治是缓解人地矛盾的长期选择，也是解决土地突出问题的有效手段。国外的土地整治起源于16世纪中叶，至今已有数百年的历史。就一个土地整治项目来说，德国一个村庄更新项目的制定与实施需要13年～14年。我国台湾1999年9月21日大地震后，采用土地整理的方式进行灾区村庄重建，至2008年历时近10年达成重建任务的98%，重建后的社区深获人民好评。我国土地利用总体规划的周期一般为15年，一轮土地整治需要15年甚至更长的时间才能完成。同时，实现土地资源的可持续利用，保障粮食生产长期安全，生态环境长期友好，基础设施建设、基本农田保护、生态格局规划等必须面向未来30年、50年甚至100年考虑，土地整治也必须随社会经济的发展常抓不懈。
当前，各地占补平衡中占而不补、占多补少、占优补劣，补而不用、用而不养等问题比较突出。土地整治通过法律、工程等措施，能有效解决耕地占补平衡中存在的问题；通过调整人地关系、提高土地质量，能有效调动农民种地的积极性。
土地整治是破解农村土地流转困境的有效工具，也是土地科技创新的关键领域。要充分发挥市场在土地资源配置中的基础作用，土地就要有交易价值，但我国农村土地目前尚没有统一的估价标准，土地流转、补偿缺乏统一的基础依据。土地整治通过调整人地关系，对土地进行价格评定，土地质量的差异通过面积的盈亏来平衡，能有效维护土地权利人的利益，促进农村土地市场的发育。同时，我国土地自然条件、社会经济条件差异很大，各地土地整治要因地制宜，探索适合本地的区域性土地整治模式。随着社会经济的发展，土地整治的目标和任务也会因势而异，体现出阶段性特征，而科技是推动土地整治发展的重要驱动力。换言之，土地整治也是我国科技创新的重要领域。
政策建议：作好规划突出重点，国家主导加强体制改革机制创新
抓好土地整治规划，明确近期、远期目标和任务。土地整治规划是国家引导土地整治方向，推进土地整治工作，实现土地整治综合效益的重要环节，是指导全国土地整治工作的纲领性文件。各地应在调查评价的基础上，从规划抓起，有计划、有步骤、有重点地开展工作，防止各自为政、无序整治。在土地整治规划编制过程中要认真做好与土地利用总体规划，城市、村镇建设规划，基本农田保护规划等相关规划的衔接工作；要以土地利用总体规划为依据，按照土地利用总体规划确定的土地用途，制定土地整治近期、远期目标和任务。
突出土地整治的重点，作好重大工程的实施建设。土地开发整理规划确定的重大工程是土地整治的重点，重大工程整理潜力大，综合效益明显，对国家实现耕地总量动态平衡和提高农业综合生产能力都具有重要意义。土地整治应首先集中资金，作好重大工程的实施建设。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》对组织实施土地整理、复垦、开发重大工程作出具体部署，提出了相应的目标任务。
国家主导，从试点实践探索抓起，加强管理体制改革和机制创新。我国有组织的土地整治历史并不长，如何借鉴国内外经验，结合各地实际，走出一条多部门协作、效益明显的土地整治路子，还需要勇于探索，敢于创新，从试点工作做起，在试点中进一步完善理论，探寻符合地方实际的土地整治模式。
同时，在坚持国家监管、省负总责的基础上，改革重大工程项目和国家试点项目由各省（区、市）自行组织申报的管理模式，改由国家组织实施，以体现国家目标。重大工程项目和国家试点项目建设资金除由中央分成的新增费安排外，可要求地方从土地收益资金中配套安排；具体技术工作土地整理中心组织承担，从项目选项、前期资料编制、实施验收等各方面，国家都应起主导作用。此外，占补平衡考核应强化区域考核，同时应建立统一的耕地占补平衡数据库标准，分区域按项目统计占补平衡信息。另外，建议建立起相关部门与地方联动的工作机制，统筹规划，确保投入，突出重点。
总体来看，大力推进土地整治有利于国土资源的科学利用与城乡居民生产生活的改善，是我国经济社会长远发展的根本保证。同时，土地整治也是一项长期性和社会公益性工程，单靠市场机制下的市场行为很难实现，因此国家有必要对土地整治进行主导，引导土地整治事业健康发展。
来源：国土资源报
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