沈守愚
在我国推行土地使用制度改革前，理论界长期对马克思关于“土地没有价值”的论述断章取义，并引为土地无偿使用的依据；在实践上，划拨用地没有统一的划拨机构和有效的管理机制，而且至今仍是我国供地的重要方式。是全面、彻底清理划拨土地的时候了。
划拨土地使用中存在的问题当前全国城市、建制镇、工矿区有划拨土地
1亿多亩（尚不计上世纪 80年代以后未列入计划的城郊新发展乡镇拥有的划拨土地）。对这 1亿多亩土地既不征地产税，又不收租金。如果将每年流失的土地收益用于发展经济和社会公益事业，将发挥何等重大的作用？
土地有使用价值，以商品形式流转时必然有价格。无偿和有偿使用土地两种制度并存，不利于土地使用制度改革，也容易使划拨用地单位自行流转土地。现有政策除因用地单位拆迁、改造、破产、抵债、倒闭等要求转轨外，一般都不要求划拨土地转为有偿使用。这将使划拨土地无偿使用无限期地延续下去，成为土地有偿使用和规划调整的阻力。同时在经济利益的驱使下，划拨土地通过隐形市场、暗箱操作流转，成为滋生腐败的温床之一。
土地是我国高度稀缺的资源，中央三令五申节约、集约用地，划拨土地在取得时多占滥用，不清理整顿就不能达到有效利用土地资源的目的。
随着社会经济发展，工商业用地需求增加，各国培育土地市场，都通过城市土地内生，调整存量土地的途径。瑞士于 1893年开城市土地重划的先河。我国城市土地为国家所有，重划随时可行。但由于土地划拨使用在先，很难在城市内部调整用地，就走侵占农地外延扩展为主的道路。这是违反城市发展的经济规律的。人所共知，经济发展主要应从发展生产力入手，而不应走圈用农地、以地生财之路。为了加强保护耕地，维护生态环境，必须清理划拨土地，改无偿用地为有偿用地。
我国第一个五年计划开始时，国有企业已达上万个，50多年来经济发展，现有国有企业以十万计数。如此大量国有企业，未经认真清理整顿、评估、复核，改制令下，贸然大转。国有资产大量流失，这笔账怎么算？
清理划拨土地的操作建议我国实行划拨用地已历半个世纪，使用主体和用途等多经变化，划拨用地制约着国家正常的财政收入，阻碍着土地有偿使用制度的完善。笔者提出清理整顿建议如下：颁布法令，成立机构，限期实施清理整顿。
1994年 12月 10日，原国家土地管理局用地司和辽宁省原土地管理局联合课题组曾提出《划拨土地使用权入市管理的立法意见》，主张限期将划拨土地纳入有偿使用轨道，至今 10年有余尚未立法履行。建议国务院制定“关于划拨使用土地清理整顿条例”，成立专门机构，全面推进清理，限期完成。
加强调查研究。弄清楚每笔划拨土地的地点、面积、数量、用途、使用主体、变化过程、现状，笔笔核实，重新登记造册，按《划拨用地目录》进行分类，经国家复核确认，并由现用地单位负责人（主体）签名认定，重新颁发设定使用年限的临时用地权证。应确定以县为基础，由县国土资源局负责该县划拨土地的调查清理，但必须由中央统一制定调查表。1994年，原国家土地管理局用地司曾在苏州、昆明、沈阳、锦西、唐山、秦皇岛等地进行专题研究，制定调查表已有客观基础。
制定“划拨使用土地暂行管理办法”，规范清理整顿后的各类划拨土地，应分批、分期转为有偿用地，完善土地有偿使用制度。
（作者为南京农业大学中国土地问题研究中心教授）
——转自国土资源新闻网 (2005年4月12日) |