重生态倚政策 经济杠杆保耕地---英国保护农用地的经验
中国土地勘测规划院 蔡玉梅
英国是欧洲发达的工业化国家之一，土地面积24.25万平方公里，内陆水域面积3.25万公顷。人口约6000万，城市化水平为82 %，人均耕地0.1公顷。尽管英国处于后工业化阶段，新增建设用地农用地的压力相对较小，但由于可持续发展战略的实施，具有重要生态功能的农用地保护仍然受到重视。在英国的农业产业结构中，由于农业产值低而且种植业比例小（种植业约占1/5），所以在农用地转用决策时，农用地的质量和生态功能成为政府考虑的重点，而耕地保护作为农用地保护的重要内容，没有单独制定耕地保护政策。英国人均耕地资源少，在经历战后复兴与经济增长的同时，选择了强调政策参与市场的理念。目前，我国正处在社会主义市场经济转轨时期，英国在农地保护方面的做法值得我们借鉴。
保护重点：农用地的多样性功能
自然生态系统与人类的生活息息相关，生态服务价值不断受到重视。栖息在农地上的动物、植物和微生物对保持其它主要生态系统服务价值包括固氮、作物昆虫的控制、水资源净化、碳库、土壤形成等。高指数生物的多样性有助于提高生态系统的恢复功能，因此保护农地或农业生态系统可作为未来景观变化的重要缓冲。许多物种适宜在农地环境中生存，保护野生生物资源通常需要对相应的生态系统进行管理。近几个世纪以来，随着农地的不断减少，野生生物的栖息环境受到一定影响，欧盟共同农业政策的出台为农地保护提供了有益的政策支持。
农业多生物多样的影响超过农地本身。英国环境食品和农村事务部负责英国生物多样性的行动规划，包括391个物种行动规划、45个栖息地行动规划以及162个地方生物多样性规划。与传统的农业土地利用方式相比，其多样性功能给农场主更多的利用机会，比如林地、娱乐用地等。还有生物能的利用越来越得到重视。
决策基础：农用地质量评价
评价农用地质量并选择优质农用地进行保护是发达国家保护农地的共同方法，不同在于分类系统、评价的方法以及运用的方式。英国建立了农业土地分类系统作为规划许可的基础。这一系统是1966年由农业部负责， 在英格兰和威尔士开展的勘测调查的基础上进行划分，为规划者提供土地质量方面的战略指导。1967到1974年出版了一系列的图件，1976年和1988年对评价的导则和标准进行了修订。伴随地理信息系统技术的出现以及相关气候、土壤等数据的增加，评价的精度不断提高。1999年以后，调查评价工作由以政府为主转为私人咨询为主。英国陆军测量局生产的农用地分类图比例尺从1：10000到1:50000不等。需要指出的是，地方规划局决定农用地是否利用时除了考虑质量外，还考虑环境或遗产属性，地块大小，经济效益等等。
农业土地评价主要考虑土地长期的物理、化学属性以及限制性因素。其中的限制性因素包括作物适宜范围、产量水平、持续性以及成本。影响因素包括气候、立地、土壤特点以及其间的相互关系。通过评价将农业土地分为从好到差的5个级别，分别为优质、很好，好，差，很差。其中第三级“好”又分为好和一般两级。规划政策陈述中的优质多样性农地指的是前两级以及第三级中的较高等级。这类土地是最具弹性、生产力和效率的，可作为未来的食物及非食物如纤维、药品等使用。英格兰地区估计21%的土地属于这类，第三级中的一般类作占比重差不多。农用土地系统为环境部和相关部门对地方规划机构提出建议，也用于商业咨询。
有效手段：法律和政策手段
英国1981年制定《野生动物与乡村法》，建立自然保护委员会，旨在防止自然栖息地的减少，保护重要栖息地或称为具有特殊科学价值或国家自然保护意义场所。后几经修订保护的范围包括野生动物、乡村、国家公园、保护地、公共权力等，间接地保护农用地。
乡村发展纲要是英格兰地区保护乡村景观以及农业用地的重要工具。内容包括守护环境方案、守护乡村方案、环境敏感区方案、能源作物方案、有机农场方案等。环境敏感区方案从1987年开始的，旨在为鼓励农场主保护重要价值的土地景观、野生生物或历史价值等。守护乡村方案是1991年开始的，旨在改善非环境敏感地区的土地景观。目前，英格兰地区有22个环境敏感地区，占农业土地的10%。
各级规划：以发展规划为核心
英国2004年以来的新规划体系（国家层、区域层和地方层）更为强调政府效能的发挥和社会公众的参与，强调可持续发展原则的贯彻执行，对耕地的保护更为重视。其中国家层规划包含在规划政策文件、矿产政策文件、以及矿产规划指导要点，通知以及议会的文件内。区域层规划指区域空间战略，这个战略可以包括相关地区、地区的一部份或多个地方规划机构。地方层规划指地方规划机构编制的地方发展框架。地方发展框架包括地方发展方案、地方发展文件以及社会参与文件。法定的发展规划包括两部分：区域空间战略或空间发展战略以及含在地方发展文件中的发展规划文件。耕地保护的政策体现各级相关的规划中。
杠杆：经济补贴保护农地
共同农业政策是欧盟的减税体系，通常占欧盟预算的一半左右。共同农业政策将直接的农作物补贴和耕地价格支持结合起来、关税等额等。不同成员国的实施方案有所不同。英国采用的是直接对农场进行补贴的整体支付方案，所提供的直接补偿条件包括每公顷土地上要保持好的或良好的农业条件、开展特殊的乡村发展活动，实施有利于环境的独特土地管理活动。英国还积极利用欧共体的共同农业政策促进本国农业发展，每年从中获得了2亿英镑的援助,占欧共体农业保证基金总额的23.8 %。
尽管英国农业对国民经济的贡献份额逐年下降，但英国政府仍然十分重视农业。2000/2001年度英国对农业的公共支出,包括共同农业政策以及英国对农业的支持和补贴,总量高达31.82亿英镑。英国的农业公共支出中对种植业的支出占全部公共支出的45 %左右。
（来源：中国国土资源部第2443期）
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