全国农用地(耕地)分等十年砺剑结硕果
——献给新中国60华诞的一份厚礼（下）
国土资源部土地利用管理司 中国土地勘测规划院 国土资源部土地整理中心
60年，见证一个国家的繁荣；10年，见证一项成果的重大。全国农用地（耕地）分等工作集十年之劳，举万人之力，恰逢新中国60华诞之际，百万科技工作者以10年心血付出取得的成果向祖国献礼！
温家宝总理曾经指出：“发达国家管理保护土地资源，已经跨过了数量管护、质量管护两个阶段，正向生态环境管护的更高层次发展，而我国的耕地数量管护还处在初级阶段”。因此，开展农用地分等工作，全面掌握和科学量化农用地质量状况，是制定各项土地管理政策的重要依据，是实现土地管理由数量管理为主向数量、质量、生态管护相协调管理转变的一项重要基础工作。
《土地管理法》规定：“根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。”从这个意义上讲，农用地分等工作是法律赋予国土资源管理部门的一项重要职责。这项工作不仅是国土资源管理的一项重要基础性、战略性和公益性工作，从某种意义上讲也是一项重要的国情、国力调查。
如今，130多万科技工作者历时10年终于完成了全国农用地（耕地）分等工作。这是我国历史上完成的一次目的明确、规模巨大、精度高、成果丰富实用的全国农用地（耕地）等别调查与评定工程。评定技术体系具有开创性，成果具有广泛的应用前景，为土地管理方式向数量、质量和生态管护并重转变奠定了基础。
成果应用：
充分发挥基础性、战略性和公益性作用
土地资源管理的最终目标是实现数量、质量和生态并重管理，农用地分等成果为农用地质量管理提供了较为全面的科学基础。国土资源部高度重视数量质量并重管理的耕地保护新机制建设。在部署推进全国农用地分等工作的同时，积极探索农用地分等成果的转化应用。
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）做出了补充耕地数量、质量实行按等级折算的规定，为推动农用地分等成果的转化应用创造了条件。同时，国土资源部研究制定了一系列政策文件和规定，推动农用地分等成果在土地利用总体规划、耕地占补平衡、基本农田保护与建设、土地整治等领域得到初步应用，并已经形成了一批重要的试点和示范成果。
土地利用总体规划：
《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》明确将农用地分等定级成果作为基本农田调整划定、耕地占补平衡考核、实施耕地差别化管理的重要依据。
新一轮土地利用总体规划修编充分考虑了农用地分等成果这一新的科技支撑条件，在加强耕地质量管理方面提出了更加明确的要求。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》中关于严格控制非农建设占用耕地，明确提出“建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地”；在基本农田调整划定方面，明确要求“参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。”在强化耕地质量建设方面，明确提出“按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护”；“依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡。”这些政策要求对切实加强耕地质量管理起到关键作用，下一步我们将积极配合相关司局抓好落实。
耕地占补平衡：
为落实2004年国务院28号文件关于补充耕地数量质量实行按等级折算的要求，各地已完成了按等折算基础工作，取得了一系列成果，并选择部分项目进行试行。
为防止占多补少、占优补劣，确保耕地占补面积和产能的双平衡，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）做出了补充耕地的数量、质量实行按等级折算的规定。为此，国土资源部于2005年7月和2007年8月先后下发了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发〔2005〕128号）和《关于开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作的通知》（国土资厅发〔2007〕141号）。各地按照要求，应用农用地分等成果制定了本行政区的等级折算系数，以及完善相关技术规范的建议。为检验各地折算基础工作成果，研究和总结按等级折算的操作方法和管理程序，目前，各地正在选择部分建设用地项目开展试行工作，为适时开展按等折算奠定基础。
基本农田保护与建设：
在基本农田调整方面，部分试点市县已按要求应用农用地分等定级成果进行调整划定，并确保调整后的基本农田平均质量等级不降低。
2005年，在全国116个基本农田保护示范区确定过程中，应用农用地分等成果，将12个农用地分等标准耕作制度区都应有基本农田示范区分布作为原则之一，从而确保了示范区的代表性，以及分布的合理性。对于基本农田布局调整，为落实《纲要》的有关要求，2009年5月，部办公厅正式下发了《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发〔2009〕51号），其中基本农田调整和布局部分在基本原则、调整要求、检验分等方面进一步明确了应用农用地分等成果的有关要求。在基本农田合理布局的基础上，为进一步指导基本农田保护与建设，今后应通过建立基本农田保护信息系统，加强对基本农田保护区特别是示范区基本农田的等级和产能状况的监测评价。
土地整治：
要求各地将项目区建设前后耕地平均质量等级和新增粮食产能情况作为基本信息报部备案，并且要求项目要按等级设计、按等级实施和按等级管理，以确保补充耕地的质量。
农用地分等方法和成果可为土地整治项目规范化管理、土地整治效益分析提供重要技术支撑。《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发〔2005〕128号）明确要求，“完善土地开发整理项目初步设计规范，增加对项目补充耕地等级进行评定的要求。项目初步设计完成后，须利用农用地分等定级工作的成果或方法评定补充耕地应达到的等级，项目竣工验收时认定补充耕地等级。”此外，《国土资源部关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》（国土资发〔2008〕288号）中已明确将“项目区建设前后的耕地平均质量等级”和“新增粮食产能”列为土地整治项目信息备案指标。
农用地（耕地）分等成果在以上方面的应用，充分说明了农用地分等工作的基础性、战略性和公益性作用，农用地分等成果应用已纳入最严格的土地管理制度体系。今后这项工作还应不断完善并进一步加强。
展望与设想：
加强成果转化应用，深化研究完善成果
全国农用地分等定级估价工作的完成为实现土地资源管理从定性向定量、从不全面到较全面，从数量管理为主向数量质量并重管理转变跨出了重要的一步。全国农用地（耕地）分等成果是国土资源大调查土地领域的一个整装成果，对提升国土资源管理水平，深化国土资源管理与改革，促进国土资源科学化、规范化、精细化管理的具有重要意义。
全国农用地分等定级估价成果与土地详查相配套、与“金土工程”相衔接，并将与土地质量地球化学评估成果相整合，是一项面向国土资源管理改革与发展需要，不断深化土地科技研究的一个重要成果。全国农用地分等由于是第一次开展，还有很多不足之处，比如在评定时点、区域差异、基础资料和评价因素等问题上存在诸多有待完善的地方，需要进一步深化研究；与此同时，这一成果的转化应用也亟待进一步推进。展望未来，土地评价科学技术工作的任务还十分艰巨。
在进一步推进成果转化应用方面，除了在本部门本系统以外，还应继续加强与相关部门的沟通协调，充分发挥这项成果的基础性、公益性作用，共同研究推动其在更多领域的应用，使之更好地服务社会：一是服务于各层次各行业各部门规划的编制；二是在解决“三农”问题，促进农村经济发展方面，为已有的各项制度安排、已出台的政策措施等提供进一步的技术支持。三是把这项成果尽快纳入到整个国土资源行政管理的各个环节中去，贯穿于各级国土部门日常工作中，成为我们推进相关工作、衡量工作成效的重要抓手之一。
同时，全国农用地分等还有很多工作需要进一步深化研究。一方面是对成果本身进行修改完善，并进一步做好成果的更新和维护。另一方面，还需要进一步深化研究逐步拓展评价对象的范围，以后应逐步扩展到对园地、林地、草地的评价。
在进一步深化完善成果方面,逐步解决省级成果质量平衡问题，可针对不同区域特点，有重点地逐步细化和完善全国农用地分等成果。同时，加强各级标准样地体系建设和维护。应在进一步合理布设标准样地、规范标准样地设置标准等方面继续努力，尽快研究建立基于标准样地的农用地等别评价体系，并运用GIS技术形成标准样地信息管理系统，把全国范围的农用地等级变化监控起来，逐步建立和完善土地评价报告制度。
总体而言，今后要按照法律规定，每6年组织一次更新调查，同时要向先进国家学习，开展年度抽查和对重点地区的调查。进一步加大成果转化应用力度，围绕相关政策规定，研究制定切实可行的实施办法和管理措施，使成果在各领域的应用落到实处，逐步制度化、规范化。以农用地分等为基础，开展农用地定级估价，构建农用地的等、级、价体系，为深化农村土地制度改革，建立统一的城乡土地市场提供保障。以农用地分等定级估价工作为基础，探索建立一整套完善的农用地等、级、价体系，研究建立农用地等级价动态监测体系和农用地资源安全预警体系，为健全严格规范的农村土地管理制度服务。建立起农用地等级价调查评价与监测的长效机制，还要积极探索成果在国家宏观层面的应用研究，为国家宏观决策提供准确的基础信息，为促进国民经济和社会的科学可持续发展服务。
背景资料：全国农用地分等工作十年历程回顾
1999年，国土资源部将全国农用地分等定级估价工作纳入了国土资源大调查项目计划。按照“规程先行、分省组织、统一汇总”的思路组织开展全国范围的农用地分等定级估价工作。
2000年，开展农用地（耕地）分等工作的试点。
2001年，形成《农用地分等定级规程》和《农用地估价规程》大调查专用稿，并在16个省（区）试用。
2002年，国土资源部专题会议召开，进一步明确了工作目标。
2003年，正式颁布《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》等三个行业标准。
2005年，设立国土资源部土地整理中心土地评价处，专门负责全国农用地分等工作。
2008年底，全面完成了31个省（区、市）的农用地分等定级估价工作，建立了全国统一可比的1∶50万农用地分等国家级汇总数据库。
2009年2月10日，国土资源部第5次部长办公会听取了全国农用地分等工作汇报，充分肯定了全国农用地分等工作所取得的成果，并对下一步工作做出了重要指示。
2009年8月28日，全国农用地（耕地）分等定级成果论证会在北京召开，论证成果经专家一致通过,给农用地（耕地）分等工作画上了一个圆满的句号。
相关链接：全国农用地（耕地）分等成果专家论证意见
全国农用地（耕地）分等历时十年，是一项重要的国情、国力调查，是继土地利用现状调查摸清农用地数量和权属后，对农用地（耕地）等级进行的全面调查和评定，是国土资源领域首次完成的一项重大基础性、战略性和公益性科技创新工程，拓展了最严格的土地管理制度的科技基础。
全国农用地（耕地）分等采用“国家控制、省级指导、分县实施”的组织方式，以县级土地利用现状调查为基础，全面完成了31个省（区、市）的农用地分等并汇总形成全国成果，摸清了等别分布状况，实现了等别的统一评价、系统分析和全面比较，真正构建了土地管理的科学基础和依据。
全国农用地（耕地）分等充分利用了现有成果，系统集成并创建了全国耕地等级的定量调查与评定体系，并以大量调查为基础，与产量紧密挂钩，创造性地把生产潜力引进土地评价，工作基础扎实、资料翔实可靠，技术方法严谨、科学、先进，内容系统、完整，通过过程控制和多方面检验，保证了成果可靠、符合实际。
全国农用地（耕地）分等充分运用3S等现代技术手段，建立了基于网络的国家、省、县三级农用地分等数据库，不同层次数据库单元之间可追溯和互查，系统具有较强的维护性和良好的开放性。
全国农用地（耕地）分等建立了国家级、省级、县级标准样地体系，这些样地将为长期监测和直观比照、快速评定农用地等级提供基础，是一项重大科技基础工程。
深入探索了农用地（耕地）分等成果在耕地保护、土地利用总体规划、土地整治等国土资源管理工作中的应用，充分表明了该成果对实现土地资源由数量管理为主向数量质量并重管理转变具有重要支撑作用。
综上所述，全国农用地（耕地）分等是我国历史上完成的一次目的明确、规模巨大、精度高、成果丰富实用的全国农用地（耕地）等别调查与评定工程，方法科学、技术先进、系统性很强。评定技术体系具有开创性，评定结果符合我国耕地质量分布状况，成果具有广泛的应用前景，是今后一个时期土地布局、土地利用和改造的重大科技基础工程。这项成果在工作上、规模上、难度上是国内外少有的。
结束语：
忆往昔，我们经历风雨，终于基本完成了全国农用地分等定级估价；
看今朝，我们信心百倍，努力做好各级农用地分等成果整装发布与应用；
望明天，我们激情满怀，将继续推动全国农用地分等定级估价成果在国土资源管理工作中的应用，为最终全面实现土地资源由数量管理为主向数量质量并重管理转变提供科技保障。
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