全国农用地(耕地)分等十年砺剑结硕果
——献给新中国六十华诞的一份厚礼（上）
国土资源部土地利用管理司 中国土地勘测规划院 国土资源部土地整理中心
金秋，收获的季节。正值新中国六十华诞即将到来之际，百万科技工作者用自己十年辛勤耕耘的成果向祖国献上国土人的一份厚礼——全国农用地（耕地）分等成果日前顺利通过了专家论证！
60年，对于一个国家来讲，足以盛世兴邦；10年，虽然只是历史长河的一瞬，而对全国农用地分等工作来讲，的确是一个不平凡的历程。
十年间，从统一技术方法、分省组织实施，到全国汇总工作的完成，全国共投入人力130多万，中央财政投入资金1.2亿元，共调查1000多万个单元，村级调查样点600多万个，涵盖2608个县级单位；省级汇总单元30多万个，每个单元包括42个属性，形成1200多万个属性数据，建立标准样地5万多块。以县级土地利用现状图为基础，编绘县级以上各类成果图件3万多张，汇总编绘了全国1∶50万、1∶450万农用地等别图；建立了1∶50万农用地分等国家级汇总数据库。
这是继第一次全国土地利用现状调查摸清了农用地数量和权属后，国家统一组织的对全国农用地质量进行的第一次全面调查，形成的分等成果是我国历史上第一份农用地质量调查与评定成果。这项成果的取得第一次全面摸清了我国耕地等别与分布状况，第一次实现了全国等别的统一可比；不仅为加强土地资源管理工作提供了有力的科技支撑，而且填补了全国农用地等级研究的空白，推动了土地科技进步与创新。
全国农用地分等工作的开展，在国家层面，由国土资源部土地利用管理司负责总体策划、部署、安排，中国土地勘测规划院负责组织实施，国土资源部土地整理中心负责技术指导并承担全国汇总任务。各省（区、市）国土资源管理部门负责本省（区、市）农用地分等工作的组织协调，各技术承担单位负责完成具体工作任务。同时，各级都成立了相应的专家组，对重大技术问题进行指导。
十年磨一剑，百万人共铸辉煌——
开展农用地（耕地）分等工作的思路与过程
“十年磨一剑”，这样来形容全国农用地（耕地）分等成果的取得恰如其分：从1999年部署，到日前组织论证，百万科技工作者在这条工作战线上兢兢业业，付出了十年的智慧与心血。开展全国农用地分等定级估价，全面掌握和科学量化我国农用地的质量和价格状况，是制定各项土地管理政策及相关政策的重要依据，也是法律赋予国土资源管理部门的一项重要职责，更是实现土地管理由数量管理为主向数量、质量、生态管护相协调管理转变的一项重要基础工作。
国土资源管理部门历来高度重视耕地数量质量并重管理。上世纪80年代中期，国务院部署第一次全国土地利用现状调查时，曾试图进行土地质量评价，但由于技术方法、经费、装备和队伍等问题一直未能实施。国土资源部成立后，抓住开展新一轮国土资源大调查的机遇，1999年将全国农用地分等工作纳入了国土资源大调查项目计划。
全国农用地分等作为国家目标，由国家统一部署，各省（区、市）组织，以县（市、区）为单位开展。国家负责编制技术规程，统一技术路线和方法，确定基础参数，汇总形成全国统一可比的农用地等别体系；各省（区、市）按照国家规定的技术路线和方法，确定省级分等指标体系和相关参数，组织实施分等工作；各县（市、区）负责基础资料收集、外业补充调查，以及数据整理和计算等。按照以上工作思路，全国农用地分等工作的开展大致分为四个阶段。
第一个阶段是规程编制阶段。在总结多年理论研究和实践经验的基础上，2001年，编制形成了《农用地分等定级规程》和《农用地估价规程》大调查专用稿，并在16个省（区）试用；在试点基础上，对两个《规程》进行了修订，编制完成了《农用地分等规程》（TD/T 1004-2003）、《农用地定级规程》（TD/T 1005-2003）和《农用地估价规程》（TD/T 1006-2003），并于2003年8月1日正式以国家行业标准颁布实施，为全国在统一的技术规范下开展工作奠定了基础。
第二个阶段是分省实施阶段。从2001年至2006年，分6个年度逐年部署开展了31个省（区、市）的农用地分等定级估价工作，各省（区、市）严格按照规程及相关要求，精心组织，积极推动。到2008年年底，全国31个省（区、市）的农用地分等工作全面完成。
第三个阶段是全国汇总阶段。从2004年开始，启动了农用地分等成果国家级汇总工作，在大量前期研究和试点工作的基础上，确定了一套汇总技术思路与方法，分东部、中部和西部三个地区将各省（区、市）农用地分等结果转换为国家级等别序列。在与各省沟通确认的基础上，2008年年底汇总形成了全国统一可比的1∶50万农用地分等国家级汇总数据库。
第四个阶段是成果应用阶段。从2004年开始，着手研究成果的转化应用，确定了“方向探索、理论研究、应用试点、政策制定”四步走的总体思路。目前，成果在耕地占补平衡、土地利用总体规划、基本农田保护与建设、土地整治等方向的应用已基本明确，形成了相关研究成果，各地在这些领域也进行了积极探索，为相关政策的制定提供了有力支撑。
十年来，全国农用地分等工作从无到有，从小到大，虽然经历了曲折，但在各级国土资源管理工作者和科研工作者的共同努力下，最终圆满完成了任务，取得了丰硕成果。整个过程贯穿着“四个坚持”：坚持统一工作框架和技术路线，有计划、按步骤分期分批实施，确保了工作的有序推进；坚持行政主导，专业技术单位承担，分级负责、加强指导，行政资源与技术力量的有效结合，保证了工作的进度和质量；坚持运用先进的技术手段，提高效率，提升质量，保证了成果的实用性；坚持人才队伍建设，形成了事业单位、大专院校和科研院所共同参与，以土地科学为主、跨领域、多学科的技术队伍。
硕果累累，技术体系具有开创性——
为数量质量并重管理提供科技支撑
全国农用地分等定级估价工作历时十年，取得了包括报告、图件、数据库、数据表册、影像资料和标准样地实物等一系列丰富成果，为我国实现土地资源管理从数量管理为主向数量质量并重管理转变跨出了重要一步。由于条件限制，全国农用地分等定级估价的主要对象是耕地。
农用地等别评定技术路线。为实现全国农用地等别统一可比这一目标，在深入研究国内外农用地分等方法，吸收、借鉴有关的先进技术和经验的基础上，设计了本次农用地分等的技术体系和框架。
本轮农用地分等与以往一贯采用的因素指标评价体系，即以土地质量因素指标的优劣及其组合，直接评定土地等级的思路有所不同，它依据作物生产力原理，针对农用地最直接的、也是最核心的差异——土地上作物生产量的差异进行农用地分等。具体来说，是在测算作物光温（气候）生产潜力，形成覆盖全国的、连续的“土地质量背景值曲面”的基础上，分区域选取土壤、地形、土地利用等因素，通过逐级修正，评定农用地等别。
因此，在技术路线设计上，以县为单位，充分利用现有的土壤、地形等资料，在大量样点调查的基础上进行测算、评定，再通过逐级汇总、检验，形成全国农用地等别结果。据统计，此次全国农用地分等共调查1000多万个单元，村级调查样点600多万个，涵盖2608个县级单位，国家级汇总单元30多万个，每个单元包括42个属性，形成1200多万个属性数据。
来源：国土资源网 |