谈补充耕地按等级折算的意义
□ 郧文聚 吴克宁
编者按
近年来，耕地占补平衡工作虽然成绩显著，基本实现了总体的平衡，但质量问题仍然没有得到很好的解决，为此国土资源部在全国部署开展了补充耕地数量质量按等级折算试行工作，已实现耕地的占补平衡。笔者结合当前耕地占补工作的开展情况，详细地介绍了补充耕地按等级折算的内容、原则和技术路线 ，以简单明了的方式阐述等级折算的测算，等别评定的方法，项目的优化设计以及如何使用等级折算系数，以期进一步了解补充耕地按等级折算的现实意义，供读者参考。
我国是人口众多、耕地资源相对贫乏的大国，人口与耕地的矛盾十分突出。新《土地管理法》实施以来，耕地占补平衡工作成绩显著，各省（自治区、直辖市）基本实现了总体平衡。但在一些地方还存在“占多补少”、“占优补劣”、“占而不补”等现象，质量问题一直是耕地占补平衡工作中的薄弱环节。为此，国土资源部颁布了《关于开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作的通知》，要求各地选择用地项目开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作。
补充耕地数量质量实行按等级折算，是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡。具体包括两层含义：通过对补充耕地的土地开发整理项目优化设计，增加资金投入，提高项目工程建设标准，努力提升补充耕地的等级，使其达到被占用耕地的等级，实现“占一补一”；确实无法通过技术经济方法达到被占用耕地等级的，按照粮食综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法，进行等级折算，确定补充耕地面积。
按等级折算的内容、原则及技术路线
补充耕地数量质量按等级折算具体内容：一是结合农用地分等定级工作开展补充耕地数量质量实行按等级折算方法研究，制定等级折算系数；二是对土地开发整理项目初步设计规范进行修订完善，增加在项目的初步设计阶段对补充耕地等级进行评定的要求。
补充耕地数量质量按等级折算的原则：按等级折算的主要目标、工作基础、以及补充耕地项目的选择和设计等方面，确定了以下六个基本原则：
耕地生产能力平衡原则。以粮食综合生产能力作为折算的基础和依据，当补充耕地的粮食综合生产能力达不到占用耕地的能力时，增加补充耕地的数量来抵顶质量。
确保耕地总量不减少原则。耕地占补平衡中补充耕地数量不得低于占用耕地数量。在不能科学测算耕地生产力的情况下，不允许以补充高质量耕地为由减少补充耕地数量。
与农用地分等成果相衔接原则。充分运用农用地分等定级成果和方法，等级折算系数的测算必须与被占用耕地等级挂钩，确保等级折算系数能反映农用地等别之间的产能差异。
占补耕地等级接近原则。补充耕地尽可能在被占用耕地所处的标准耕作制度二级区内选择，如确实无法实现等级相同，应当选择与被占用耕地等级接近的耕地。
项目设计技术经济合理性原则。在补充耕地的土地开发整理项目初步设计中，应根据当地实际，在技术经济条件合理的情况下，适当提高补充耕地等级。既不能为盲目提高耕地等级而脱离实际条件，也不能为节约开发成本而降低设计标准。
地区之间平衡原则。充分利用已有的农业、土地等方面的成果，对测算成果进行分析、检验、论证，从而确保相邻省份之间、不同地区之间以及同一地区内部等级折算系数的平衡和协调。
补充耕地数量质量按等级折算的技术路线：补充耕地数量质量按等级折算研究是基于农用地分等成果开展的，须将农用地分等指数与粮食生产能力相挂钩，评定各等别农用地粮食生产能力的差异。
按等级折算是利用农用地分等成果，按照农用地分等标准耕作制度二级区、农用地利用等的等级序列等进行分层抽样，确定样点单元。对样点单元正常年景下的粮食产量进行调查，采用回归分析的方法找出农用地利用等指数与粮食生产能力的相关关系，进而确定各等别农用地的粮食生产能力，各等别农用地的粮食生产能力之间的比值即是等级折算系数。在土地开发整理项目初步设计规范中增加对补充耕地等级进行评定的要求，评定的方法与占用耕地等级评价方法相同，即农用地分等的方法。补充耕地数量质量按等级折算的技术路线和程序（见下图）：
样点的产量调查：样点的选取。采取分层抽样的方法选取样点，通过对样点的分析计算等级折算系数。在样点选取时，要分标准耕作制度二级区选取样点，在同一标准耕作制度二级区内再分农用地利用等等别，进行分层抽样，样点数量要符合统计学的要求。样点要兼顾所有农用地利用等别，在同一标准耕作制度二级区内均匀分布，反映各利用等别间的差异。
样点的产量调查。确定样点后，从农用地分等成果中将样点单元的分等信息提取出来，按照样点所在地展开样点的产量调查。
调查资料整理与检验。以标准耕作制度二级区为单位进行资料整理，并按统计学要求对数据进行检验，对不符合要求的数据进行处理或剔除。
建立农用地利用等指数与标准粮产量的相关关系。标准粮产量是农用地分等确定的标准耕作制度中的各指定作物的实际产量乘以产量比系数的和，是将指定作物的实际产量换算成基准作物的实际产量。产量比系数不用自行测算，参照各地农用地分等成果确定。
建立各二级区农用地利用等指数与标准粮产量的相关关系。将各二级区内样点单元的利用等别、利用等指数、标准量产量一一对应起来，建立各二级区农用地利用等指数——标准量产量表，以该表为基础，进行线形回归分析，得出各二级区的农用地利用等指数与标准量产量的关系模型。
建立省级农用地利用等指数与标准粮产量的相关关系。将各二级区农用地利用等指数——标准粮产量表汇总，形成省级农用地利用等指数与标准粮产量的相关关系表，以该表为基础，进行线形回归分析，得出省级农用地利用等指数与标准粮产量的关系模型。
建立农用地利用等别与标准粮产量的对应关系。将各农用地利用等的等指数中位数带入省级农用地利用等指数与标准量产量的关系模型，求出中位数对应的标准粮产量，该产量就是该农用地利用等别所对应的标准粮产量。原则上掌握标准量产量750公斤/公顷为等级间距。
计算等级折算系数。根据农用地利用等——标准粮产量对应关系，制定省级耕地占补平衡等级折算系数表，折算系数为被占用耕地等级所对应的粮食生产能力与补充耕地等级所对应的粮食生产能力之比，当该系数小于1时按1计。等级折算系数表应是按照省级农用地等级序列所建立的不分标准耕作制度二级区、不分水旱地的全省（自治区、直辖市）统一的一张等级折算系数表。但在计算过程中可以通过区分标准耕作制度二级区、水旱地对成果进行分析、验证。
补充耕地等别评定方法
补充耕地等别评定是修订完善土地开发整理项目初步设计规范的重要内容。基本原则如下：明确是对补充耕地土地开发整理项目初步设计方案中设计的耕地条件进行评定，而不是评定实际补充耕地；要考虑耕地熟化后能达到的生产力水平；不制定修正体系。补充耕地的等级评定按照《农用地分等规程》的要求进行，具体步骤如下：
根据农用地分等成果，查找补充耕地所在二级区、耕作制度、评价因素、记分规则表等基本参数；根据补充耕地设计条件获取各因素分值；计算补充耕地自然质量分和自然质量等指数；查找补充耕地所在区域的土地利用系数，计算补充耕地的利用等指数；根据等级划分间距，确定补充耕地的等级。
评价因素选择：补充耕地等级评定所选用的因素与当地农用地分等采用的因素相同，不增加其他影响农用地等级的因素，也不减少参评因素的数量。评价因素的指标值应从补充耕地土地开发整理项目的优化设计方法方案中获得，不能获得的可以采取试验测定、参照相邻地块等办法。
农用地分等因素分推荐因素和自选因素两类。推荐因素由国家统一规定，分区、分地貌类型给出；自选因素由省级土地行政主管部门确定，用于分等的自选因素一般不超过三个。
有关土壤污染因素的问题：补充耕地等级评定是对补充耕地土地开发整理项目初步设计方案进行评定，应严格按照《农用地分等规程》的有关要求进行，在基本参数确定、评价因素选择、因素分级、权重确定等方面与被占用耕地等级评定保持一致。《农用地分等规程》中分等因素没有考虑土壤污染因素，所以在占用耕地和补充耕地等级评定时均不将土壤污染因素作为参评因素。在补充耕地土地开发整理项目选址时应考虑土壤污染因素，项目不能选择在土壤有污染的地区。
补充耕地等别评定时所需的标准耕作制度、光温（气候）生产潜力指数、产量比系数、分等因素及其权重等评价参数可以通过查找补充耕地所在的标准耕作制度二级区对应的农用地分等基本参数表得到。补充耕地分等因素的属性可以根据补充耕地的设计条件获取。按照《农用地分等规程》，土地利用系数为某指定作物单产与该指定作物省级二级区内最高单产的比值。因补充耕地工作尚未完成或尚未达到稳定生产，无法直接计算补充耕地的土地利用系数，应参照周边生产条件较好的耕地的土地利用系数来确定。
补充耕地项目优化设计
补充耕地主要通过土地开发整理项目完成。土地开发整理是指按照土地利用总体规划和土地开发整理规划要求，综合运用工程、生物等措施，通过对田、水、路、林、村实行综合整治、开发，对配置不当、利用不合理以及分散、闲置、未被充分利用的土地资源实施深度开发的行为，其实质是合理组织土地利用。补充耕地项目优化设计应遵循综合效益最大化、因地制宜、经济、技术和理性原则。土地开发整理的主要目的是改善土地质量，提高粮食生产能力，同时又不会对生态环境造成破坏，改善土地质量的措施要在技术上可行，经济上合理。
确定补充耕地的理论最高等级：根据农用地分等成果或方法，确定补充耕地项目所在国家级标准耕作制度二级区内耕地的最高等级，以此作为补充耕地所能达到的理论最高等级。
确定补充耕地实际能达到的等级：依据补充耕地项目所在国家级标准耕作制度二级区内的自然、经济、技术条件，按照技术可行、经济合理的原则，确定补充耕地实际能达到的等级。
确定补充耕地项目的优化设计方案：根据补充耕地项目实际能达到的等级所对应的农用地分等因素及其分级标准，考虑当地的技术条件、资金投入状况等，提出各因素设计条件的最优组合，形成补充耕地项目的优化设计方案。
补充耕地项目优化设计方案论证：组织有关专家对补充耕地项目优化设计方案进行论证。项目规模较小的，可根据实际直接确定优化设计方案。
等级折算系数的使用
根据补充耕地土地开发整理项目验收与否，具体折算过程分以下两种情况：
验收的补充耕地土地开发整理项目：查找农用地利用等别图，确定被占用耕地等级；评定补充耕地等级。土地开发整理项目竣工验收时已确定耕地等级的，可直接获取，未确定耕地等级的，按照前述补充耕地等级评定的有关要求，评定补充耕地等级；查找等级折算系数表。根据被占用耕地等级与补充耕地等级，查找等级折算系数表中对应的折算系数；确定补充耕地面积。补充耕地面积 = 被占用耕地面积×等级折算系数。
未验收的补充耕地开发整理项目：确定被占用耕地等级；在补充耕地项目初步设计完成后，按照前述补充耕地等级评定的有关要求，评定补充耕地等级；在补充耕地项目竣工验收阶段，达到初步设计要求的，即可认定补充耕地等级；查找等级折算系数表；确定补充耕地面积。
（作者单位：国土资源部土地整理中心；中国地质大学（北京）） |