为贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，加强基本农田保护，中国土地学会和中国地质学会于2004年12月23日在北京中国土地勘测规划院8层学术报告厅联合召开第三次“地质环境与土地利用”研讨会，会议主题是“基本农田保护区的矿产资源开发问题”。研讨会请山东省济宁市国土资源局提供典型材料。会议得到部领导及相关业务司的重视和支持。来自中国土地学会、中国地质学会、部耕地保护司、中国土地勘测规划院、部土地整理中心、部咨询中心、部法律中心、中国科学院地理与资源研究所、中国矿业大学（北京）、中国矿业大学（徐州）、河北省唐山市国土资源局以及矿山企业代表共30多人参加了研讨，9名专家做了专题发言。现将主要观点综述如下：
一、必须重视地上地下协调发展
专家们提出，在我国平原地区，如山东济宁、河北唐山、河南平顶山、安徽淮南淮北等地，蕴藏着丰富的矿产资源，由于开采不当，当地耕地遭到严重破坏。如何加强矿产资源的开发管理，保护基本农田，实现地上地下协调发展，走新型工业化道路，避免重蹈阜新等资源枯竭型城市的覆辙，是当前需要研究的重要课题，也是修改《土地管理法》、《矿产资源法》和进行新一轮土地利用总体规划修编中应关注的问题。
专家们列举大量事例说明，矿业开发在促进经济增长的同时，也使原有的生态和环境不同程度地受到破坏。越是强力开发，给经济社会发展带来的生态环境问题越严重。目前，矿区生态和环境尤其是采煤塌陷，成为制约矿业城市经济发展的严重障碍。平原地区耕地质量高，耕地保护的任务十分严峻，加之人口密集，人与地、耕地保护与地下矿业开发形成尖锐矛盾。
专家们认为，虽然由于煤炭、石油等能源短缺是我国经济发展的制约因素，应充分保障能源矿产的开发，但基本农田是确保国家粮食安全的基础，过去那种只注重地下不管地上的做法是不可取的。耕地保护与采矿的矛盾必须在科学发展观的统筹下，采取切实可行的政策和措施，并制定相关的法律法规加以解决。
二、统筹规划基本农田与矿产资源开发
专家认为，解决基本农田保护与矿产资源开发的矛盾，要重视土地利用总体规划和矿产资源规划的协调。在规划采矿的相应范围内就不应再划基本农田；划为基本农田保护区的，就不应再允许采矿。目前，许多地方存在两个规划不衔接的问题，甚至在同一个国土资源管理部门作出两个矛盾的行政决定，这是行政不当的行为。在国土资源管理系统内部应该紧密配合，不能各管一段。
专家建议，在新一轮土地利用总体规划修编中应统筹考虑矿物能源开发对土地的需求。在煤炭、石油等集中产地，应适时开展矿物能源开发专项规划，并纳入省级土地利用总体规划，以便统筹安排矿物能源用地需求，并按照用地单位开发建设进度，对用地需求本着从严从紧要求列入土地利用年度计划，分类下达用地指标。对符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准，经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，并按规定重新补划基本农田。对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。
三、采用先进开采技术，尽量减少塌陷造成的损失
专家认为，地下采矿总是会不同程度地造成地面塌陷，地面塌陷在一定程度上是可以预测的，它与开采深度、采空区大小、煤层倾角、重复采动、顶板岩性、采煤方法等都有关系。采矿时应尽量采用保护性开采技术，以减少塌陷造成的损失。有专家介绍，目前国外采用的保护性开采技术有：条带开采，房柱式开采，井下充填（固体废弃物、固凝剂等），注浆减沉以及地下气化开采等。也有专家认为，借鉴国外的开采技术要考虑我国的具体情况，如房柱式开采方法造成的地表塌陷不易预测，也不规整，塌陷地不便利用，目前美国已用得较少了。
多数专家认为，具体采用什么保护性开采技术是一个技术问题，目前急需制定加强保护性开采技术推广的相关政策和法规。结合近年来我国恶性矿难频发的现状，采矿业已成为片面发展观的重灾区。采矿业特别是采煤业必须改变只重煤、不重人，只顾地下、不管地上的生产方式，重视对保障安全生产和减少地面塌陷等先进技术和设备的投入。这不仅有利于保障地上地下协调发展，也是推动采矿业走可持续发展道路的有效举措。
四、加强复垦工作，事后保障耕地保护与矿产开发的协调发展
专家认为，为保障耕地保护与矿产开发协调发展，土地复垦虽然是一种被动的、事后处理的手段，但依然是重要而有效的手段。关于如何搞好复垦工作，专家们提出了以下建议：
1.进一步完善土地复垦法律和法规，特别是对《土地复垦规定》中已不符合实际、与市场经济的发展不相适应的条款内容进行修改、补充和完善；
2.继续实行并完善“谁复垦、谁使用、谁受益”的优惠鼓励政策；
3.因地制宜确定土地复垦的标准和利用方向，把土地复垦中的经济效益、社会效益和生态效益统一起来；
4.实行严格的矿山采矿权发证及建设用地审批管理制度，在审批中把土地复垦作为其中一项重要指标严格把关；
5.实行土地复垦保证金或押金制度，只有在业主完成土地复垦任务并达到要求后，才退还保证金或押金；
6.建设用地供给与土地复垦挂钩，只有在业主按要求履行了复垦义务后，再次申请用地才予以受理审批；
7.多渠道筹集土地复垦资金，如在明晰产权的基础上，对由土地复垦费专项资金治理恢复的土地进行有偿使用，争取从矿产开发、燃煤发电、烧制砖瓦等产品中提取土地复垦补偿资金，并建议国家从公共财政中拿出一部分资金，用于历史遗留下来的工矿废弃土地的复垦；
8.进行企业复垦筹备金的试点和建立国家复垦基金；
9.动员社会力量投入到土地复垦与保护矿山环境的工作中去。
同时还应采用先进的土地复垦技术。比如，土地生态系统演变的综合监控技术已在晋东南的晋城煤矿区、潞安煤矿区，江苏徐州煤矿区，安徽淮北煤矿区得到实际应用，并取得了显著的经济、社会和环境效益。
五、完善矿业用地管理制度
有专家认为，由于现行的法律法规对矿业用地的规定甚少，导致矿业用地管理存在一定的问题。因此，应从完善矿业用地管理制度入手，实现基本农田保护与矿产资源开发的协调发展。专家认为，目前矿业用地管理中存在以下问题需要在修定《土地管理法》和《矿产资源法》时协调解决：一是矿业权和土地所有权、土地使用权谁先谁后产生的冲突问题；二是矿业用地涉及集体土地时通过征用方式取得，而征地的补偿费用不能解决农民长期生产、生活问题；三是土地利用规划、农用地转用和征地的审批权实行国务院和省级人民政府两级管理，而采矿权的管理部门为国务院、省、市（地）、县四级管理，由于审批主体不一致而造成的诸多问题；四是法律规定矿业用地属于工业用地，但按工业用地的使用年限管理矿业用地，又不符合矿业用地的实际情况等问题。
六、转变经济增长方式，发展循环经济
在全面建设小康社会的今天，我国矿业的整体模式仍属粗放型传统经济模式，全行业特点属资源高消耗、低利用、低回收、低效益、高排放、高污染，造成矿区环境日趋恶化，资源保证程度不断下降。针对矿业目前现状，有专家认为，以循环经济理论改造传统矿业经济势在必行，其效益是多方面的，一是资源循环利用可弥补矿产资源不足，缓解储量危机；二是改善环境，减少废弃物排放污染；三是减少能耗和用水；四是减少安全事故，以加大废金属回收再利用来减少采矿量，直接减少矿山生产伤亡事故发生；五是降低成本，节约资金，扩大生产投资；六是扩大社会就业人数。
（许 坚 执笔） |