“海峡两岸土地整理与土地重划研讨会”情况报告（摘要）
2007年12月19日至29日，由中国土地学会和台湾地区中国地政研究所共同组织的“海峡两岸土地整理与土地重划研讨会”在台湾举行。应台湾地区中国地政研究所邀请，由国土资源部土地整理中心副主任郧文聚任团长，一行18人赴台与会。这次研讨会经过精心组织和安排，取得了圆满成功。
台湾土地重划包括农地重划和市地重划。在50年的实践过程中，根据形势发展而深化，台湾逐渐形成了独具特色、比较完善的土地重划体系，包括农地重划、农村社区重划、市地重划、自办市地重划、立体重划（权利转换）、区段征收、都市更新、新市镇开发等。台湾土地重划充分发挥了在保护农地、促进经济社会发展、保护生态环境、提高土地利用水平、优化土地利用结构和空间配置结构的重要基础性、工具性作用。现将通过研讨和考察所了解的台湾土地重划等情况简报如下：
一、农地重划
台湾农地重划始于1959年，当时台湾中部发生了8月7日大洪水，借灾后重建之机，试办农地重划，其后虽经历波折但始终没有间断。经过近半个世纪的发展，实现农地重划面积44万多公顷，基本上将全部水田进行重划。农地重划为改善农场结构、促进农地利用、加速农业现代化、节省耕作劳力、降低生产成本、增加农业生产力、提高农民收入、繁荣农村经济发挥了显著作用，得到了农民普遍肯定和欢迎。
台湾通过农地重划，实现了农场标准化、农业机械化、水利现代化、乡村都市化的目标，改进了农地利用。主要办理事项：一是调整耕地形态及结构，将原来交错不整、狭小分散不适于农业耕作的土地，透过土地交换分合，建立标准丘块并集中农户耕地，使农场结构趋向完整，便利田间农事管理及实施机械化操作。二是改善农水路设施，布设完善的农水路系统，将越丘灌溉排水改善为每丘块可以直接灌溉和直接排水，缺乏农路改善为直接临路，方便农民耕作及农具、作物、肥料的运输，同时减少纠纷，改善邻里关系。三是办理相关水利及交通建设，配合农地重划，整治区域性河川排水，修筑堤防，以及改善农村交通道路，使其发挥整体效益。
台湾农地重划工程费负担以政府负担为主，农民负担为辅。
台湾专家刘瑞煌总结说，“农地重划的最大贡献是把农民从田地里解放出来了，是堪与台湾实现“耕者有其田”的土地改革相提并论的另一大杰出成就。”台湾农地重划将随着时代的进步向多元化、精致化、休闲化的方向发展，结合农村、农民、农业、生态的实际需要，将旱地、山坡地、养殖地等结合产业积极开发，获取更大的经济效益。
台湾农地重划主要法规有：“农地重划条例（2000年修订）”、“农地重划条例施行细则”、“农地重划委员会设置办法”、“农地重划区农路水路管理维护要点”、“农地重划协进会设置办法”、“农地重划土地分配作业注意事项”、“奖励人民自行办理土地重划实施要点”。
二、农村社区重划
台湾农村社区重划1987年开始试办，积10年探索之功而成体系。2000年，台湾颁布“农村社区土地重划条例”，2002年颁布“农村社区土地重划条例施行细则”，标志着这项工作进入完善运作阶段。其他法规还有“办理农村社区土地重划工程费分担原则”、“农村社区土地重划委员会设置办法”、“农村社区更新协进会设置办法”、“农村社区更新地区农村住宅补助要点”等。
通过农村社区重划，使农村土地得以有效利用，取得明显效果。一是整体规划，促进农村社区有计划发展。二是兴建公共设施，促使农村社区恢复生机。三是方便建筑，提高土地利用价值。四是地籍重新整理，解决农村土地问题。农村土地权属复杂，共有持分纠结不清，界址不明，纠纷纷起，重划后土地权利及界址重新调整，地籍地界分明，各自管理使用，消弭界址纠纷。
农村社区重划作业程序包括10个主要环节，分别是：地区勘选、先期规划、征询民意、拟订重划计划、重划计划核定与公告、重划工程规划设计发包施工、土地交换分配、土地分配成果公告及异议处理、土地交接及权利清偿、土地权利登记。
截止2007年，台湾实施农村社区重划项目149个，总面积1355公顷。在费用负担上，有以下安排：农村社区重划的行政业务费、规划设计费由政府负担，工程费由政府负担90%（户最高补助20万新台币，约合人民币4.7万元）；重划区内公共设施用地以原有公共设施用地抵充，不足部分由重划区内土地所有权人按其受益比例分担，无地者交纳现金，用于抵付共同负担的土地以不超过重划区面积的35%为限。
三、市地重划与立体重划
市地重划是改善都市建设，促进土地利用的手段。市地重划的目的有两点：一是公共设施的改善，使之符合现代社会需要；二是街区各种用地条件的改善，使之井然有序，均能面临道路或广场。
市地重划之所以能够成立，是基于以下基本原理：一是公共设施建设所需要用地，不以收买或捐献方式取得，而是由重划地区的土地所有人按受益程度比例分摊；二是实施市地重划所需费用，也由重划后保留的一部分土地出售，以其所得金额来予以抵充（抵费地）。因此，从原土地所有权人角度看，参与市地重划后，所分配土地面积减少，但由于都市设施完善，土地使用条件改善，按照新地价核算重新取得的土地总价不仅不会减少，而是大幅度增加。这是土地所有人愿意参加市地重划的主要激励因素。从公共福利或政府角度看，实施市地重划，政府不花一分钱，就可以取得公共设施用地，改善都市环境，促进经济繁荣，是一个非常理想的都市建设手段。在地价快速上升时期，取得公共用地极其困难、代价高昂，市地重划的优点就更加突出。从地政管理的角度看，运用地价杠杆等地政管理手段不仅支持了双赢结果，而且促进了都市土地资源利用，提升了都市土地资产价值。正如台湾学者刘瑞煌所说，“市地重划为台湾人民创造了财富。”
台湾的“都市更新条例”、“新市镇开发条例”都将市地重划（运用利益诱导协商改变土地利用现状）列为优先考虑的用地管理手段，而将土地征收放在次要考虑位置。
截止2004年底，由政府办理的市地重划共284件，总面积11778.1公顷，取得公共设施用地4199.6公顷，提供可售建筑用地7578.5公顷，节省政府用地征购及工程建设费4989.6亿新台币；由土地所有人自办市地重划共办理429件，总面积1549.7公顷，取得公共设施用地482.8公顷，提供可售建筑用地1066.9公顷，节省政府财政负担616.5亿新台币。与政府办市地重划相比，土地所有人自办市地重划项目规模小，取得公共设施用地的比例低。政府办市地重划项目的规模是41.5公顷/个、取得公共设施用地的比例是35.6%；自办市地重划项目的规模是3.6公顷/个、取得公共设施用地的比例是31.1%。换句话说，与政府办市地重划相比，有4.5%的市地重划赢余为自办市地重划者享有了。这是一个不小的激励因素。
市地重划的作业程序有13个主要环节，分别是：选定重划区，公告禁止或限制事项，重划计划书拟订、核定与公告、通知并举行座谈会，重划区现况测量，重划区现况调查与拆迁补偿，重划工程规划设计与施工，评估重划前后地价，土地分配设计及计算负担，土地分配方案申报、核定、公告、通知及异议处理，地籍整理，交接与清偿，财务结算，成果报告等。
台湾关于市地重划的法规有：“市地重划实施办法”、“奖励土地所有权人办理市地重划办法”，其上位法规有“土地法（第六章市地重划）”、“土地法施行法”、“平均地权条例”、“平均地权条例施行细则”等。
立体重划是台湾关于都市更新中权利变换的一个叫法。所谓立体，是因为都市更新中有不少权利人不是地产权利人，而是房产权利人。这些人参与市地重划，是因居于地上的房产权利而成为相关利益者。在处理上，可以视为市地重划的特例。但由于相关利益者更为复杂，处理起来难度更大。这部分地政管理工作由 “都市计划法”、“区域计划法”、“都市更新条例”、“新市镇开发条例”等予以规范。
四、区段征收
区段征收是可与市地重划相替代的手段。在台湾，区段征收是在无法顺利全面实施市地重划，而为了推进经济社会建设又必须动用公权力时的选择。两者的主要区别是区段征收要动用公权力，而市地重划主要是靠协商。在实际运用上，区段征收多在都市计划范围外，或者是在都市计划范围内的农业区、保护区等地区实施，是推动重大工程项目建设、新都市区、新工商业区开发的重要手段。一定程度上，可以说区段征收等于土地征收加土地重划。
区段征收是基于特定目的事业之需要，而将某一特定区域范围内之土地，全部征收，重新整理规划后，再支配使用。故此种征收是征收区域之扩张，以利整体规划、整理、重建或发展。
区段征收的基本理念是：建设之前，全部收买；土地增值利益全部归公；土地交割分合处理的自偿性。
关于区段征收的法规主要是“土地法”、“平均地权条例”和“土地征收条例”。相关法规有“都市计划法”、“国民住宅条例”、“农业发展条例”、“大众捷运法”、“奖励民间参与交通建设条例”、“都市更新条例”、“新市镇开发条例”、“发展观光条例”、“促进民间参与公共建设法”、“水利法”、“离岛建设条例”等。
根据“土地征收条例”，实施区段征收的主要对象是：新设都市地区的开发、旧都市的合理利用更新、都市低度利用区变更为高度利用区改造、非都市区土地开发、农村社区改善与更新、其它依法实施的区段征收。
截止2006年底，台湾地区区段征收已办结的有75件，正在办理的有12件。已办结的75件，总面积6654.9公顷，取得公共设施用地3240.9公顷，提供可售建筑用地3412.9公顷，节省政府用地征购及工程建设费2504.2亿新台币；正在办理的12件，总面积565.9公顷，拟取得公共设施用地306.9公顷，拟提供可售建筑用地232.0公顷，可节省政府财政负担295.4亿新台币。已办结项目的规模是88.7公顷/个、取得公共设施用地的比例是48.7%；正在办理项目的规模是47.2公顷/个、取得公共设施用地的比例是54.2%。区段征收项目的平均规模是83.0公顷/个、取得公共设施用地的平均比例是49.1%。
与市地重划相比，区段征收项目规模最大、取得公共设施用地的比例最高。换句话说，区段征收方法运用公权力取得了最大的公共利益，而市地重划把部分利益让渡给了市地重划受益人，自办市地重划把更多的利益让渡给了自办重划的受益人。区段征收相对于市地重划的利益让渡是13.5%，相对于自办市地重划的让渡是18.0%。反过来看，这个让渡是合理的，体现对市地重划、尤其是自办市地重划的鼓励。
五、国土规划、用途管制与农地保护
在这方面，台湾地政管理的特色是重视规划、区划和计划的基础性作用，运用管制审批、项目审批落实规划和计划，使用土地重划手段，实施积极的农地保护和生态环境保护策略，提高了土地利用水平和效率，积极而有效地突破土地资源瓶颈，保障了经济社会发展的用地需求，稳定了地价。
在运用规划手段加强和改善农业用地管理方面，台湾学者介绍的发展动向包括：以农业用地分级分区管理为主轴，加强农地资源的整体空间规划，农地释出必须服从农业用地的生态保育功能；建立评价指针，区分农业用地等级，建立基本数据库；建立与农业用地资源限制利用相配套的政策措施。
正在编定中的“国土计划法草案”有以下发展动向：一是依据土地性质，划分国土保育地区、农业发展地区、城乡发展地区等三大功能分区，据此实施土地使用管制；二是在三大功能分区基础上，按照用途管制需要，进一步细分土地使用分区，实施不同程度管制，规划与管制相结合；三是在农业发展地区和城乡发展地区实施开发许可制度；四是建立有计划的功能分区、土地使用分区的土地利用变更机制；五是明确国土规划对部门规划的指导作用，部门计划不得与国土规划相抵触；六是强化土地利用计划管理，以计划指导管制；七是建立国土信息系统，设立国土保育基金。
六、台湾土地重划对搞好大陆土地整理的启示
归纳起来，我们认为台湾土地重划，对搞好大陆土地整理有以下重要启示：
第一，土地整理的内涵与外延需要进一步深化、拓展。应该从土地整理主要是服务于耕地保护、补充耕地的思维定式中跳出来，从土地整理是转变土地利用方式、提高土地利用水平、突破土地资源瓶颈的战略高度来重新认识。大陆土地整理还处在初创阶段，土地整理目标还是追求新增耕地比例，土地整理范围还局限在农业生产地区。根据台湾的经验，大陆土地整理事业应从关注增加耕地，向关注产能、关注改善土地利用、关注改善生态环境、关注改善人民群众生活环境等更加丰富的目标发展；应从关注农业区域，向关注农村地区、关注城市地区节约集约用地、关注为国家重大工程建设项目提供用地支持等更加广阔的领域发展。
第二，土地整理必须尊重民意、依法依规进行。台湾的土地重划法律法规已经比较健全，并且区别农地重划、农村社区重划、市地重划、区段征收等分门别类予以逐步完善，但大陆土地整理的法规支持明显欠缺。法规建设的目的是明确权利、责任和义务。大陆土地整理资金总额已逾千亿，但却缺少法规的保障。从对国家和人民负责任，对必将蓬勃兴起的土地整理事业负责任的态度来讲，土地整理立法已经迫在眉睫。
第三，土地整理必须有专门机构组织实施，确保土地整理工作效能。台湾土地重划，行政上由内政专业部门管理，业务上有土地重划工程局具体负责，人员编制最多时达500多人，目前仍有100多人的编制。德国、荷兰、比利时、日本、韩国等，也都有专门的土地整理机构，专门负责统筹和执行全国土地整理业务，没有所谓的“行政不作为、事业无可为”的矛盾。而大陆土地整理政事不分、编制不足，严重制约土地整理事业的健康发展，应该尽快跳出旧体制，学习国际经验，全面建立顺应时代要求、符合科学管理规律、符合大陆实情的土地整理体制、机制和法制体系。
第四，土地评价是地政管理的技术核心。在台湾，无论是土地规划、土地使用分区、土地用地编定、土地利用变更计划、用途管制、农地重划、农村社区重划、市地重划、区段征收、权利变换等等，都建立在土地评价基础之上，尤其是地价管理十分完善，处于地政管理核心地位。德国、荷兰、比利时、俄罗斯的土地整理，也都是建立在土地评价技术基础之上的。土地评价结果是科学评价土地整理效果、调整土地整理前后利益分配的基本标准。大陆的土地评价还十分薄弱，城市土地有价，而农村土地没有价；城市土地有等级，而农村土地无等级。台湾经验表明，没有统一的土地等级价体系，就没有现代的，建立在公开、公正、公平基础上的地政科学管理。
第五，市地重划和区段征收在大陆大有可为。市地重划、区段征收是经济快速增长阶段较好地调理重大项目用地与原土地所有人权益的手段，在德国、日本、韩国都应用得十分成功。从时序上讲，日本学习德国，台湾地区学习日本。台湾的市地重划在日本叫做土地区划整理，是一个比较成熟的地政管理、都市建设管理模式，而且管理运作市场化程度、公众接受程度都比较高。韩国是由土地公社专门负责这项工作。韩国候任总统李明博在任首尔市长期间的主要政绩之一就是建设清溪川都市改造工程，也运用类似的土地运作模式。日本铁路建设运用区段征收的办法，将铁路建设的预期外部收益内部化，取得了巨大成功。德国基础设施建设也使用这样的办法，先全部购买土地，统一规划整理，再支配使用，不仅保证了快速发展用地需求，也对国土开发做出了合理规划和布局，还积累了发展建设资金。大陆各地存在大量的棚户区改造、旧城改造、城中村改造、低效用地区改造等实践，市地重划的方法无疑是地政部门可资借鉴，并有所作为的重要载体。
第六，土地用途管制需要进一步加强。台湾不仅有土地分类，还有土地使用分区、用地编定和若干基于土地使用分区土地使用管制标准，这样才能够把用途管制落到实处。大陆土地用途管制还仅限于与农用地转用审批，审批时也没有土地利用空间管制规划和标准，本轮规划应该加强市县级空间管制细则和标准制定。
第七，加强土地宏观管理，必须进一步加强和提升土地规划和计划的法律地位、行政地位。台湾经济起飞阶段，鉴于土地资源严重短缺形势，平原地区农地保护制度非常严格，土地开发主要发生在山坡地地区。经济发展进一步加剧了建设用地与农地保护的矛盾，迫使必须做出宏观决断。台湾顺应形势，有规划、有计划地制订农地释出方案，引导土地利用集中在台北、台中、高雄等地发展，对台湾西南主要农业区仍然实行了有效的农地保护政策。由于地政管理的传统地位比较高，再加上相应法律地位保障和科技基础的支撑，这些政策得到了比较有效地执行和定期检讨。大陆应该尽快制订“土地利用总体规划法”，确保土地利用总体规划的空间管制职能，尤其要加强和落实市、县、乡土地利用总体规划的用途管制职能，抓住参与“宏观调控”的时机，强化地政行政地位，从治乱入手，全面建立地政有效管理的新秩序。
第八，在大陆试办“海峡两岸土地整理与土地重划高级研修班”。为更好地借鉴台湾土地重划的经验，经初步商量，拟在大陆适当地点试办“海峡两岸土地整理与土地重划高级研修班”，对省级土地整理专门机构工作的骨干力量进行培训。内容不以人们的意志为转移的包括：农地重划与基本农田保护区土地整理、农村社区土地重划与农村居民点土地整理、市地重划与城市土地节约集约利用、都市更新与城中村改造、区段征收与留地安置等等。
（郧文聚 执笔）
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