我国人多地少，土地开发历史长、程度高，后备耕地资源奇缺，耕地保护显得尤为重要。数量和质量不可分离，保护耕地的目的是要保证土地的生产能力，耕地保护数量和质量必须并重。
耕地保护数量与质量并重理念自古有之。我国古代的井田制和广为流传的“但存方寸地,留与子孙耕”，以及马克思关于“个别人…甚至整个社会，整个民族，以至一切同时存在的社会全体……他们必须像每一个家庭的贤父一样，把土地改良，然后把它传给后代”（《资本论》三卷907页），这些都是历史上“耕地保护数量与质量并重”理念的经典表述。
新中国成立初期的土地改革和屯垦，使耕种数量增加，产能提高。根据国家统计，1949年有耕地14.68亿亩，人均2.71亩。土地改革调动了广大农民的生产积极性，加之部队转业、屯边垦荒，到1957年耕地面积达到历史最高水平——16.77亿亩；由于人口增加到6.46亿，人均耕地面积下降为2.59亩，经过农业合作化，同时采取兴修水利、低产田和盐碱地措施改良、提高耕地质量。相应的粮食生产由1949年的11318万吨、亩产152.56斤增至1957年的19505万吨，亩产232.6斤。1958年大跃进开始，耕地总量和人均面积直线下滑。1958年当年耕地减少7384万亩，创造新中国成立以来的最高纪录。其后的3年自然灾害，使1963年全国耕地降到15.41亿亩，5年减少6261万亩；之后因政治运动，经济发展缓慢，耕地减少速度放缓，1975年耕地为14.96亿亩，12年间耕地减少4528万亩，人均耕地降到2亩以下（1.61亩）。虽然“农业学大寨”热潮中加强了农田整治，1975年粮食总产增至28452万吨，亩产380斤，但耕地面积减少，粮食单产和总产量还有所增加。
上个世纪80年代以来，耕地急剧减少引起各界广泛关注。随着工作重心转向经济建设，耕地从1980年的14.90亿亩下降为1986年的14.43亿亩，年均减少767万亩，比前5年增加1倍多。随着人口的增加，优质耕地大量减少，人地矛盾加剧，尤其工业化和城镇化先行的广东等东南沿海地区，建设占用大量耕地的情况更引起党和国家领导的高度重视。制止乱占滥用耕地的政策文件陆续出台，1986年党中央国务院率先颁布《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，并决定设立国家土地管理局；随之全国人大颁布《土地管理法》，耕地保护的基本国策、法律和机构开始逐步形成。
1986到1995年的10年间，虽然经历了“开发区热”和“圈地运动”，由于《土地管理法》的发布和土地管理机构建设，土地管理得到加强。国家统计显示1986年到1995年间耕地面积年均减少226万亩，同期国家土地管理局的统计耕地年均减少耕地是425万亩，虽然这两个数据相差199万亩，但其所显示的耕地减少的下降趋势完全一致。
历史上的土地面积从来没有查清过，既有技术原因，更有体制机制因素。上述统计的耕地面积虽然不够准确，但足以说明建设大量占用耕地和耕地面积大幅减少趋势是严重的。耕地的实际面积和空间分布不清楚，耕地保护措施就难以落到实处。近年来我国土地调查和质量评估等大量基础业务工作的完成，将使耕地数量和质量全面保护的理念得以实现和发扬。(马克伟) |