统筹发展 化零为整 大力促进优化用地结构布局
——嘉兴市开展“两分两换”改革试点，充分发挥土地政策在统筹城乡发展中的核心作用
国家土地督察上海局
引言：近年来，嘉兴市以统筹城乡综合配套改革试点为契机和载体，以实施“两分两换”改革为着力点，牢牢把握机遇，创新思路，全力推动统筹城乡综合配套改革试点各项工作，最核心的就是通过集中置换宅基地的方式，将农村原本零星、分散的宅基地化零为整，并与土地整理复垦开发相结合，实行城乡建设用地增减相挂钩，不仅有效补充了耕地、推进了存量土地利用，从根本上优化了城乡用地结构与布局，也大大加速了新农村建设和统筹城乡发展的步伐，为创新土地管理制度开辟了崭新视野，提供了宝贵经验，值得学习与借鉴。同时，试点工作中也存在一些问题，值得关注和思考。
近期，为学习推广嘉兴市“两分两换”改革试点主要做法与成功经验，按照局领导指示要求，上海督察局组成调研组，于5月20日至21日赴嘉兴开展调研，通过听取嘉兴市国土资源局有关情况介绍、召开嘉兴市及相关区、县、镇有关负责人参加的“两分两换”专题研讨会、深入田间地头实地考察项目拆旧建新情况、面对面与农民交流座谈等方式，较为系统、全面地了解了嘉兴市“两分两换”改革试点基本情况。有关情况介绍如下，供交流。
恰逢其时——牢牢把握“两分两换”改革试点三大机遇
嘉兴开展“两分两换”试点，是统筹经济社会协调发展的必然要求，是积极探索统筹城乡发展的必然选择，是解决耕地后备资源短缺提高土地利用率的有效途径。总的看，嘉兴市实行“两分两换”改革，把握了以下三大机遇。
（一）经济社会发展取得长足进步，城乡差别逐步缩小。一是经济发展整体水平较高。近年来，随着改革开放不断深入，嘉兴市经济社会得到了充分发展。2008年，全市实现生产总值1815.3亿元，固定资产投资1006.69亿元，财政总收入252.1亿元，其中地方财政收入126.9亿元。二是县市之间发展相对均衡。嘉兴市下辖南湖、秀洲2个区，平湖、海宁、桐乡3个县级市和嘉善、海盐2个县，其中平湖、海宁、桐乡、嘉善、海盐五个县（市）均已进入全国百强县行列，最高的排在第25位，最低排在第32位，各区、县、市经济发展水平差距较小。三是城乡人均收入差距不大。2008年，嘉兴市城镇居民人均可支配收入达22481元，农村居民人均纯收入达11538元，农村居民与城镇居民收入比例为1:1.98，这一比例大大低于成都（1:3）、重庆（1:3.7）等城市。这为统筹城乡发展，实施“两分两换”创造了良好经济基础。
（二）农村土地资源蕴含巨大挖掘潜力。嘉兴全市土地总面积601.3万亩，其中农用地411.8万亩，占总面积的68.5%，建设用地135.4万亩，占总面积的22.5%，未利用地54.1万亩，占总面积的9%。全市现有耕地335.1445万亩，基本农田保护面积283.05万亩，标准农田上图入库面积214.4746万亩。135.4万亩建设用地中，居民点及独立工矿面积124.2万亩，占全市土地总面积的20.7%，其中近50%为农村居民点用地。为解决用地矛盾多、耕地保护压力大等问题，嘉兴市对全市土地利用总体情况进行了一次摸底调查，通过逐村逐户地上门调查发现，目前全市土地利用最突出的两个特点就是“一少一多”：“一少”是指耕地后备资源太少，土地开发利用程度高，用地难度非常大。“一多”是指农村宅基地实际户均占地面积达0.98亩，比嘉兴市规定的占地标准0.38亩多出近两倍，造成土地资源的大量浪费。这也表明，嘉兴市农村土地特别是农村宅基地蕴藏着极大的挖掘潜力。
（三）各方高度重视，统筹城乡发展创造重要契机。2004年，嘉兴市按照胡锦涛总书记“浙江省要在统筹城乡发展方面走在全国前列”的重要指示精神，立即启动了统筹城乡发展各项工作，并保持持续平稳推进，为后来“两分两换”改革试点奠定了良好基础。去年，浙江省委、省政府又将嘉兴市正式列为三大省级统筹城乡综合配套改革试点区之一，对嘉兴市在统筹城乡发展方面走在浙江省前列寄予厚望，为嘉兴市启动“两分两换”改革试点创造了重要契机。
政府主导——整合土地资源搭建统筹城乡发展新平台
今年4月，嘉兴市被正式列为浙江省三大省级统筹城乡综合配套改革试点区之一后，市委市政府高度重视，专门成立了统筹城乡综合配套改革试点办公室，负责组织实施此项工作。经过反复研究，调研论证，广泛征求意见，并组织赴天津等地学习考察取经，最终形成了“两分两换”改革总体思路。
嘉兴市“两分两换”改革主要内容：“两分”是把宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开；“两换”是以土地承包经营权换股换租换保障，推进集约经营，转变生产方式，以宅基地换钱换房换地方，推进集中居住，转变生活方式。它的总体目标是，“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”，力争通过5年的努力，全市有三分之一的农民实现向城市、新市镇和中心村集聚，各种形式流转土地面积100万亩以上，50%左右的农田实现规模集约经营。
嘉兴市“两分两换”改革试点工作主要由政府牵头组织，由政府出面协调各部门共同参与，科学规划，统筹安排。政府在改革试点工作起主导作用，各部门负责具体实施，其中，国土资源管理部门发挥着重要推动作用。一是调查摸底试点区域内的土地利用现状、宅基地整理复垦潜力和耕地占补平衡测算，为试点单位制订试点方案提供相关依据。二是衔接试点方案，调整报批试点区域内土地利用总体规划，并组织实施宅基地整理复垦工作，为城镇新社区、中心村建设解决好用地空间和周转指标问题。三是探索城乡统一的建设用地市场体系建设，通过市场运作，优化配置城乡土地资源。四是按照城乡建设用地增减挂钩原则，严格控制城镇新社区、中心村建设用地规模，确保耕地面积和基本农田保护面积不减少、质量不降低，节约集约用地的各项控制指标落到实处。五是抓紧抓好农村土地调查，加快农村土地确权登记发证工作，为规范土地流转管理提供好权证服务。
目前，嘉兴市已确定了9个“两分两换”试点，分别是南湖区七星镇、余新镇，秀洲区新塍镇、王江泾镇，嘉善县姚庄镇，平湖市当湖街道，海盐县百步镇，海宁市许村镇，桐乡市龙翔街道。各试点单位在推进“两分两换”试点工作过程中，始终坚持六个方面的原则：一是坚持政府主导，各部门积极参与。由政府牵头组织各有关部门，整合各种涉农、涉地的资金和资源，搭建改革试点的综合性平台。二是坚持农民自愿原则。政府将自主权最大程度交给集体经济组织，集体经济组织将自主权最大程度交给农民个人，由农民自主决定是否置换宅基地，是否搬迁到新农村社区里集聚居住。三是坚持因地制宜原则。各试点单位依照国家规定，结合自身实际，制订各项政策，选择适合自己具体的政策和改革路径。四是坚持保护耕地原则。把确保全市“耕地面积不得少于335.1445万亩，基本农田面积不得少于283.05万亩，标准农田上图入库面积不得少于214.4746万亩”作为改革试点始终不能动摇的底线加以坚守。五是坚持科学规划的原则，充分抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，突破传统的农村规划农村的思维定式，编制“1+X”布局规划（“1”是指新市镇镇区；“X”指配套集中居住区，原则上少于该区域原有行政村数），使农村建设规划布点大幅减少，如嘉善县、平湖市、海盐县分别从256、275、416个调整到94、76、95个。六是坚持稳步推进原则——“不能等、不能急、不能乱”。“不能等”是指当前在部分农村，新一轮的建房高峰将很快到来，目前农村房屋建造价格高，将给未来宅基地置换带来巨大成本，因此，应当抓紧推进改革试点工作，统筹规划新一轮农民建房，以降低将来的置换成本；“不能急”是指要引导农民自愿参与，耐心做好宣传解释工作，避免误解和矛盾，以确保农村社会秩序的稳定；“不能乱”是指要维护社会稳定，维护土地管理秩序不能乱，坚决避免新的违法用地现象产生。
化零为整——宅基地集中置换优化城乡用地结构布局
“两分两换”是嘉兴市统筹城乡综合配套改革的总体思路，其实质内容是“两换”，其中最核心的是宅基地置换，即以宅基地换钱换房换地方。具体方法：一是农户作价领取货币补贴到城镇购置商品房；二是搬迁到安置区置换搬迁安置（公寓）房，部分或全部到产业功能区置换标准产业用房；三是积极引导农民按照城镇规划和村庄规划，通过多种形式搬迁建房，逐步向城市和新市镇集聚，促进集中居住。
值得注意的是，这种置换方式与一般的宅基地置换有很大区别。首先，它是一种以政府为主导力量，组织各部门共同推进的覆盖试点单位全部区域的置换，有别于单纯由国土资源管理部门组织的置换。其次，它是一种集中置换，采用的是“科学规划、统筹安排”的统一运作模式，有别于零星、分散置换，改变了过去相关农村项目、资金“撒胡椒面”式的分散运作模式，大大提升了宅基地置换的整体效果。再次，它除了能起到保护耕地的作用外，还具有很强的资源整合能力，能有效整合其他涉农、涉地项目和资金，发挥资源整合最大效益。
不难看到，通过宅基地集中置换，可以同时将农用地和农民住宅 “化零为整”。一方面把农村原有分散、零散的农民住宅及其他设施予以拆除，收归集体经济组织所有，将其整理复垦开发，恢复为农用地，建成集中、连片的农用地、耕地甚至基本农田。另一方面，出台各种安置补偿优惠政策，吸引、鼓励拆迁农民搬迁到新建的安置区集中居住，将零星、分散的农民住宅高密度地集中于安置房（公寓房）内，形成具有一定规模农村新社区。经过置换，城乡用地结构发生了根本性的变化，农村户均宅基地占地面积大幅减少，置换节约出来的农村建设用地指标可用于城镇建设等其他用途，以满足城镇建设用地需要。宅基地集中置换不仅与城乡建设用地增减挂钩试点拆旧建新的思路相吻合，同时，也是实现城乡建设用地增减挂钩的有效途径。
嘉兴市在“两分两换”试点中，运用城乡建设用地增减挂钩相关政策，以宅基地集中置换为突破口，因地制宜，开拓创新，充分发挥用地政策的核心作用，为统筹城乡发展搭建了新平台。通过这种方式，一次性补充了农用地和耕地，实现了城乡建设用地增减挂钩，大大提高了土地产能，有力推进了土地节约集约利用，根本上改变了城乡用地结构不科学、农村宅基地资源浪费严重现象，促使城乡用地结构更加趋于优化、布局更加合理，改善了农村生产生活条件，促进了农业适度规模经营和农村集体经济发展。这再一次表明，宅基地集中置换是“两分两换”改革最核心、最本质的内容，也是“两分两换”改革试点的动力源泉。作为土地管理制度的创新举措，它更是统筹城乡发展的内在引力，在整个统筹城乡综合配套改革中发挥着至关重要的核心作用。
一举多得——“两分两换”促进城乡经济社会统筹发展
一是统筹城乡发展加快推进。“两分两换”改革试点，增加了耕地有效面积，节约集约利用建设用地，通过促进城乡用地结构优化和城乡布局合理调整，全面带动了包括就业、社会保障、户籍制度、新军民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等九个方面的联动改革，使城乡统筹发展“十改联动”试点工作加快推进，城乡差距进一步缩小，农村生产生活条件得到极大改善，统筹城乡发展从整体上迈上一个新台阶。
二是新农村建设路子得到拓展。把“两分两换”试点与加快新市镇和工业功能区建设，发展规模集约的现代农业，推进新一轮“百千工程”、农村新社区建设，加强对农民的就业指导和社会保障等工作紧密结合起来，把现代新农村建设的重点逐步引导到农民市民化、社区城镇化、城乡三次产业融合互动、城乡经济社会转型升级等内容上来，使试点工作成为新农村建设的一个新的有效载体，有力拓展提升了现代新农村建设的内涵和层次。
三是节约集约用地效果明显。调研组在嘉善县姚庄镇实地考察时了解到，姚庄镇为了更好地开展“两分两换”改革试点，用了近一个月的时间对全镇农村情况做了次兜底调查，摸清了全镇农村的整个家底：全镇面积为30.8平方公里，共有农户4805户，户均住房面积187平方米，户均生产性服务用房104平方米，户均人口4.3人，户均现有宅基地面积1.163亩。按照置换政策，姚庄镇新建公寓式户均占地为0.245亩，以联排式安置为0.354亩，公寓和联排结合式安置为0.3亩，户均节约用地为0.8-0.86亩。姚庄镇朱苗镇长说：“如果全镇4000多农户全部置换的话，按此测算，我们就能节约出土地3800亩，复垦整理成农用地，减少农村建设用地。”
一位姓葛的老农民主动告诉我们：“政府搞的这个换房政策，是双方都得实惠的大好事。我们家原来有半亩宅基地，还有半亩房前屋后的土地，换房后，节约出了一半的土地，这样多出的土地政府就能利用起来，而我们搬进了新公寓房，住进了新社区，也得到了实惠。”
四是土地整理复垦开发得到有力促进。各试点单位在大力推进“两分两换”改革试点的同时，抓紧开展农村宅基地整理复垦工作，通过创新土地制度，整合各类资源，不仅有力破解了保障发展与保护资源的难题，促进了扩内需保增长决策的落实，而且有力推进了城乡统筹和新农村建设，从根本上改变了农村落后的生产生活面貌，从以往单一的保护走向积极的、富有建设性的保护与保障的有机统一。以嘉善县姚庄镇试点为例，姚庄镇在建设农村新社区的同时，对确认进入首批置换的农户宅基地进行了排摸，并组织人员抓紧包装申报土地复耕整理项目，土地整理复垦开发得到有力促进。姚庄镇朱苗镇长说：“目前姚庄镇第一批计划列入土地复耕整理项目的土地约在600亩左右。”
五是农村生产生活条件得到根本改善。实行“两分两换”虽不增加建设用地总量，但增加了建设用地流量，可以使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的收益反哺农村，使农村生产生活条件得到根本改善。
在南湖区七星镇试点，调研组看到一边是大片的农村宅基地拆除工作正在有序进行，一边是新社区的项目建设正抓紧展开，新社区一幢幢整齐排列的农民公寓楼崭新而惹眼。随行的嘉兴市国土资源局曹建强副局长向我们介绍：“七星镇试点采取整拆整建的方式，将新社区建设纳入湘家荡开发总体规划，整个项目分为新型市镇区、休闲度假区、东郊生态林区、生活配套区、现代农业与服务业融合发展区等五大功能区块，配套设施标准高，居住生活环境比原来要好很多。”
在与嘉善县姚庄镇姚庄村村民座谈时，一位姓盛的农民告诉调研组：“政府实行的这个政策，对于像我一样家里收入不高，需要扩建房子，但能力有限的人来说，是最实惠的。”
“我们正在建的姚庄镇农村新社区首期项目占地面积达318亩，可容纳820户农户居住，目前报名农户已达1230户，远远超过了我们当初的预期。”姚庄镇镇长朱苗这样说。可以看出，在嘉善县姚庄镇试点，绝大多数农民对这一改革表示赞成，新建的农村安置房（公寓房）深受当地农民欢迎。
六是农民财产性收入得到大幅增加。试点均采取政府主导开发建设，不仅实行了政策支持（对置换农户补助和奖励）和规费减免，降低了置换成本，而且以公寓安置的房产具有土地证、房产证，可以进入房产市场，使农民财产得到了保值升值。以姚庄镇为例，每户农户住宅置换前平均估价为18.1万元左右，通过补助奖励等方式，农户自己只需出1万元左右，可置换面积180平方米左右的镇公寓房，按去年镇房产平均价2800元/平方米计算，农户置换后的公寓房市值约50万元，财产明显增值。
深度探究——嘉兴“两分两换”改革试点引发的思考
（一）改革取得初步成效是综合运用多项措施的结果。
在推进“两分两换”过程中，嘉兴市始终把综合运用多项措施，建立改革试点整体推进机制建设摆在突出位置。从工作方法上看，他们主要从以下四个方面着手：
一是统一认识，深入研究。在改革试点的一开始，嘉兴市就把统一各级思想认识，凝聚各方共识作为首要工作来抓，市、县（市、区）、镇（街道）三级先后召开各类会议200多次。调研组前去调研期间，嘉兴市正在全市分市政府分管领导、县市区政府分管领导、县市有关部门负责人三个层次举办“两分两换”专题研讨班，举全市之智推进改革试点工作。
二是因地制宜，创新举措。坚持改革的力度、财政承受程度和百姓可接受程度相统一，召开多层次专题座谈会、民主恳谈会等，广泛征求基层干部群众的意见建议，根据各区县实际制订具体实施政策，不搞一刀切。例如:在宅基地置换方面，嘉善县姚庄镇试点着眼于解决姚庄新市镇建设所需空间问题，宅基地置换实际上就是以宅基地换新市镇规划内的住房；而南湖区余新镇试点，是由镇政府和规划区内的5个村共同出资组建余里投资开发有限公司，其拆迁安置，既可选择公寓房，也可选择异地新建，或者货币安置方式。
三是试点先行，平稳推进。坚持由点到面、逐步推开的工作方法，先行确定9个试点，先行探索，为全市面上推开积累经验、提供示范。同时，建立专项督查、情况和进度报送、工作点评等制度，定期开展督促指导，及时总结推广好经验、好做法，使改革试点工作平稳有序推进。
四是以人为本，惠民亲民。在制订政策时，把立足点放在实现城乡居民平等拥有发展机会、公平享受发展成果上，把充分尊重农民意愿作为前提，耐心、细致地向农民群众进行宣传解释，在房屋置换等涉及农民切身利益问题上，让农民提前知情和全程参与，做到“自愿置换、安心置换、快乐置换”。
（二）积极防范化解阻碍改革试点持续推进的苗头性倾向性问题。
当前，“两分两换”试点工作遇到了一些矛盾与问题。一是宅基地置换成本过高给资金投入带来巨大压力。在与嘉兴市各试点单位有关负责人座谈时，调研组了解到他们都碰到同样的一个问题，即政府置换宅基地成本很高。例如，嘉兴市南湖区国土资源分局孙局长介绍说，他算了一笔账，在南湖区七星镇试点，政府每置换一亩农村宅基地平均成本约为40万元。这势必为进一步开展试点工作带来资金上的阻碍，再加上通过置换节约出来的建设用地指标一时也无法落地，不能及时转变为可用资金用以平衡政府投入的置换成本，因此政府需先行为农民安置点建设投入巨额的资金成本。这表明，政府必须要具备雄厚的资金实力才可能启动、主导宅基地置换，长此以往，必将给政府带来沉重的经济包袱，如果无法找到一条有效的资金平衡途径，宅基地置换的可持续性将面临极大挑战，即便是财力雄厚的政府也难以为长期巨额的资金投入买单，最终结果可能导致改革试点的中断或搁浅。二是规划修编衔接期与改革试点新建安置区项目用地需求存在矛盾。“两分两换”改革试点新建安置区项目用地，有的是符合现行土地利用总体规划的，但也有部分不符合现行土地利用总体规划，需要调整土地利用总体规划，但通过对现行规划调整的方式审批程序较为复杂、时间较长。同时，有的地方建设用地指标尚不能满足新建安置点的用地需求，建新区计划指标存在缺口，如不及时解决，加上目前深入开展农村土地整治热潮突显，很容易出现规避规划调整、计划控制和行政审批的问题，建新区的安置房则有可能成为新的违法用地。三是宅基地复垦开发整理质量标准及验收尚需明确。“两分两换”核心是进行宅基地的集中置换，置换的重心主要在于新建居民安置点的建设，建造新的居民安置房，对被拆除后的农村宅基地如何进行复垦整理开发，复垦成何种质量的农用地没有明确规定，容易造成建新项目区与拆旧复垦区的脱节，或者复垦土地质量与建新区占用农用地质量不对称，削弱改革试点的整体效果。姚庄镇在“两分两换”改革试点过程中，在这方面做了一些有益的尝试。他们对首批置换的农户宅基地进行摸排，提前通知置换农户腾出房屋，并抓紧申报土地复垦整理项目，避免出现少数农户住新不拆旧的问题。
（三）促进试点不断推进更应注重从项目实施向制度设计转变。
一是将“两分两换”改革试点，纳入国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点。按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）规定，加强管理，规范统筹城乡发展中的用地问题。特别是建新区中在农民宅基地置换中，要充分体现改善农村生活条件、统筹城乡发展、保护耕地、保障农民权益以及优化用地结构和节约集约用地的目的。二是要创新规划计划管理，抓紧开展新一轮的土地利用总体规划修编。在规划衔接期内，结合改革试点的实际情况，在新一轮规划修编完成前，明确一定数量土地由试点地区自行调整，部实行总量控制。同时，在试点地区规划内实行刚性指标和弹性建设用地的政策，减少规划调整，以保障建新安置区项目建设用地指标，防止新的土地违法行为及不规范用地行为的产生。三是对嘉兴市这样实行宅基地置换的特殊区域，可适当倾斜性增加城乡建设用地增减挂钩的周转指标，以满足改革试点工作实际需要。四是在试点过程中及时开展宅基地复垦整理开发，细化复垦整理的实施方案、明确组织部门和复垦质量标准、严格复垦验收管理，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量不降低。五是勇于创新改革。在宅基地管理和退出机制、集体建设用地流转、征地制度改革和维护农民权益等方面创新政策，形成新的制度成果。将嘉兴市宅基地置换的成熟做法推广试点，以积累总结更多好的经验，不断补充、完善，充分发挥土地政策在推进新农村建设和统筹城乡发展发面的核心作用。
来源：国土资源报 2009.7.31 学习园地 |