科学规划 综合协调 工程管理
安翠娟 侯华丽
摘 要：
国土整治是为了协调人与其所依存的自然界的关系，寻求人类与其活动的最佳地域分布。
国土资源综合整治往往因为不同国家不同时期而侧重不同的问题。
搞好国土整治是社会主义现代化建设的重要基础工作。
当前国土整治工作集中在资源开发和环境治理两大方面。
我国的国土整治工作尚未形成一定的体系，具有较大作用空间。
新一轮的国土规划要把握好定位，才能发挥其作为空间规划“龙头”的作用。
2009年国土资源部组织开展了新一轮全国国土规划研究，这标志着我国国土整治工作迈上了一个新的台阶。
国土整治正向开发与保护并重、综合考虑资源、环境、经济、社会等因素转变。
我国近些年开展的国土整治工作，还没有形成一定的体系，国土整治作用发挥的还不到位。
从我国目前的国土空间开发利用格局、经济发展速度，以及资源环境现状来看，开展国土整治工作是非常必要的，而且我们也具备了一定的基础和条件来开展这项工作。
国土资源综合整治（以下简称国土整治）的概念在不同的国家有不同的称谓，其内涵也因国家和研究阶段的不同而有所差异，往往针对不同时期和不同国家的主要问题而各有侧重。国土整治有广义和狭义之分，广义上的国土整治主要是指有针对性的对国土资源、空间、环境的开发利用，治理保护和建设布局。主要包括考察、开发、利用、治理、保护五方面的内容，其中核心是搞好国土规划，进行合理的空间布局。其实质是通过对国土资源利用环境的建设、不断提高国土资源质量，来满足社会经济可持续发展对国土资源的要求。狭义上的国土整治是指对某一地区的国土资源进行开发、利用、治理和保护，即针对目前国土利用上存在着的问题而进行的利用、保护和改造。
从概念上来看，无论是广义还是狭义上的国土资源综合整治，都体现了三方面内容的“综合”：一是整治部门的综合，对于国土资源的开发、利用、整治和保护，国土资源部在这里起着主要作用，但是从国土整治的内容以及所涉及范围来看，还需要其他部门的配合；二是整治手段的综合，在进行国土整治过程中，要达到国土资源可持续利用的目的，需要统筹考虑资源、环境、经济、人口等多种因素，要运用多种手段，仅靠单一手段是无法完成的；三是整治理念的综合，随着资源的短缺、环境的恶化，人类对资源开发利用的观念逐步转变，国土整治由过去以大规模的开发为主、单纯追求经济利益为主，向开发与保护并重、综合考虑资源、环境、经济、社会等因素转变。
纵观中外 我国国土整治具有很大作用空间
1933年，美国和前苏联分别开展的田纳西河整治计划和顿河改造计划是世界上最早开展的国土整治，早期的国土整治工作属于狭义范畴内的，以美国的田纳西河整治计划为例，该计划实施的原因就是由于当时该流域长期缺乏治理，使得森林遭到破坏、水土流失严重，暴雨、洪水不断。针对这一情况，美国国会成立田纳西流域管理局，采取了河流岸线管理、土地管理与规划、洪水减灾、环境保护等一系列措施，从根本上改变了田纳西流域落后的面貌，同时，该管理模式也因此成为流域管理的一个典型的成功范例。到了20世纪50、60年代，广义上的国土资源综合整治工作才开始出现，并在法律上予以保障，出现了以日本和德国等国家为代表的《国土综合开发法》和《德意志联邦共和国国土整治法》，前者规定了四级国土开发计划的具体规划范围、国土开发计划的编制程序和国土开发计划的实施等内容，后者规定了国土整治的任务、目的及原则，提出“联邦领土在空间结构上应得到普遍的发展”。此后，世界各国相继开展了各具特色的国土整治工作，如荷兰的国土整治包括为保护和拓展生存空间规划和实施围海造田工程和为实现地区间平衡发展不断协调城乡布局；比利时的国土整治是通过土地规划，将国土规划和农村土地整治实践有机结合起来；法国的国土整治规划实际已与地区的环境治理和经济发展相融合，成为一个涉及地区社会、经济、资源、环境等方面的可持续发展规划。
我国的国土整治工作开展的比较早，20世纪80年代初期开始有针对性的开展了一些典型地区的国土资源综合整治，如黄土高原、青藏高原的国土开发整治等。90年代初，我国完成了第一轮全国国土规划研究，该规划从内容、任务上来看，属于广义范畴的国土整治工作，但由于多种原因，该规划未能实施。直到1998年，国土规划的职能被划入到国土资源部里后，全国国土规划的工作重又被提到工作日程上来，并开展了一些试点示范以及相关前期理论与实践研究工作，为下一轮规划的开展奠定了一定的基础。2009年国土资源部组织开展了新一轮全国国土规划研究，这标志着我国国土整治工作迈上了一个新的台阶。但从总体来看，我国近些年开展的国土整治工作，还没有形成一定的体系，不仅缺失国家层面的国土整治，且地方开展的国土整治工作无论从内容还是从形式上，都还不够系统，对资源、环境、经济、社会、人口等因素考虑的还不够，国土整治作用发挥的还不到位。
对新时期我国国土整治的几点建议
当前，我国仍处于重要战略机遇期，经济平稳快速发展，工业化、城镇化步伐不断加快，资源供需矛盾加剧。从我国目前的国土空间开发利用格局、经济发展速度，以及资源环境现状来看，开展国土整治工作是非常必要的，具有重要战略意义和现实意义，是我国实施可持续发展战略的重要组成部分，而且我们也具备了一定的基础和条件来开展这项工作。
开展国土整治工作要遵循几条原则。国土整治是一项涉及面广，内容复杂的工作，其中心任务是正确处理人口、经济、资源、环境之间的相互关系，达到改善人们生产和生活条件的目的，并取得生态、经济和社会效益的统一。因此，开展国土整治工作要遵循以下几条原则：一是综合协调的原则，这是国土整治首要的要求，是由其性质决定的，在进行国土整治过程中要体现整治部门、整治手段、整治理念的综合，要对相关地区资源进行综合评价，如对当地资源环境承载力进行评价，以合理确定经济结构布局，调整产业发展方向等。二是因地制宜的原则，由于国土整治涉及全国、地方不同层级，在进行整治方案设计时，要从实际出发，因地制宜，突出整治地区的特点，有针对性的解决实际问题。三是生态环境保护的原则，国土整治的一个重要目标就是要保障经济的发展，在满足基础设施建设、工业化、城镇化对国土资源需求的同时，要注重对生态环境的保护，实现资源利用和环境有效保护的和谐统一。
开展相关前期专题研究。这是搞好国土整治的重要前提。专题研究可以为国土整治规划的制定提供强有力的支撑，因此，要选好专题研究的方向和重点，在专题研究的设置上要充分考虑资源、环境、人口、经济、社会等因素在国土整治工作中的地位和作用，可依据实际情况设置国土资源综合评价、资源开发利用与环境保护、人口发展与产业布局、区域经济协调发展、城镇和国土资源开发利用空间布局等专题研究。
搞好国土规划、实施重大工程、制定实施保障措施。首先，国土规划是国土整治的核心。目前，国土资源部正在开展新一轮的国土规划工作，笔者个人认为搞好新一轮的国土规划，首要是把握国土规划定位问题，要发挥其作为空间规划的“龙头”作用，定位不同，国土规划的思路、目标、任务以及工作重点自然不同。就我国目前经济社会发展现状及未来发展趋势看，国土规划已成为空间规划体系不可或缺的一部分，尤其是在资源空间配置、产业结构布局、生态环境保护等方面发挥着重要作用，国土规划成为规划之首已不容质疑。而且，从国外国土规划实施的经验来看，当一个国家的经济社会发展到一定程度，资源的可持续利用与生态环境的有效保护，就成为一个重要的社会发展目标，就需要一个高层次的规划从战略、宏观角度来通盘考虑一国的国土开发、利用、治理与保护问题，切实解决资源、环境、人口、经济、社会等相互协调发展问题。这个以资源为基础、以环境保护、经济社会发展为目标的规划搞好了，就可以理顺空间杂乱无序的规划交叉问题，进而理顺部门职责纠纷、资源滥用、开发无序等等一系列问题，从而实现有限资源最大化、最优化的利用和管理的科学、高效。
其次，重大工程的实施是国土整治的主要手段。国土整治工作需要将具体整治目标任务进行细化落实，而重大工程的实施则是执行和检验国土整治工作目标是否实现的有效手段，同时也是协调经济、人口、环境的重要手段。重大工程的实施一方面可以拉动内需，解决大部分农村人口的就业问题，并对当地的经济发展和基础设施的建设提供条件，另一方面，还可以促进生态环境的改善，达到整治国土的目的。在工程的设置上要结合我国当前的经济社会发展形势需求以及国家发展战略部署，如可持续发展战略、西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进区域经济协调发展等，以经济社会发展中具有战略性、紧迫性的重大问题为重点，组织实施一批意义深远、带动力较强的资源开发利用与保护工程，并成立相应的管理机构，严格项目从立项、竣工到实施评估的管理。
再次，制定切实可行的保障措施是国土整治的重要保证。保障措施的制定和实施是一个动态的过程，它随着国土整治规划工作的不断推进而不断跟进和调整。保障措施的制定和实施要避免形式化和闲置化，要有针对性和可操作性。鉴于国土整治工作自身的综合性和复杂性，其保障措施的制定要注意以下几点：一是建立综合协调机制，该机制需要协调各方利益、各方职责以及与相关规划的衔接；二是制定相应的政策，包括财政、人口、土地等政策，以及政策实施的手段，如法律手段、技术手段、激励手段等；三是明确实施主体，使工作真正落到实处。（编辑：程秀娟）
来源：国土资源报 学习周刊 2007.7.31 第149期
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