永久基本农田怎么划？怎么管？
主持人：梁丽敏
嘉宾：
李相宏 陕西省汉阴县城关国土所
舒海清 浙江省温岭市大溪国土所
杨新 江苏省通州市西亭国土所
范德种 安徽省芜湖县陶辛国土所
任洪轩 四川省宣汉县双河国土所
周学华 四川省高县沙河国土所
熊荣霞 江西省新建县国土资源局
殷萍 河南省焦作市国土资源局高新分局李万国土所
梁翼 湖南省安乡县三岔河国土所
邓重远 辽宁省调兵山市晓明国土资源中心所
许祥云 云南省陆良县国土资源局中枢分局
李鹏飞 内蒙古自治区翁牛特旗国土资源局
周三虎 甘肃省通渭县寺子川国土资源中心所
严明军 湖北省兴山县高桥国土所
吕华清 山东省阳谷县国土资源局经济开发区国土所
周百政 山东省莱西市国土资源局
徐敏森 河北省平泉县国土资源局
贾伟 江苏省盐城市国土资源局亭湖分局
编者按：党的十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。永久基本农田是个全新的提法，相对基本农田而言，“永久”二字更具刚性、约束性，意味着一经划定永远不能占用。那么，划定永久基本农田的意义是什么？目前基本农田的保护现状是什么？永久基本农田该如何划定？划定之后如何保护？划定永久基本农田要防止哪些错误倾向？《乡镇周刊》特邀请基层国土资源管理人员说看法、提建议、谈对策。
划定永久基本农田对坚守18亿亩耕地红线意义重大主持人：党的十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要划定永久基本农田，这是个全新的提法。那么，目前基本农田的保护现状是什么？划定永久基本农田的意义是什么？
范德种：近年来，随着经济发展，蚕食耕地的现象屡见不鲜，有的地方为了上项目，规避报批程序，想方设法把基本农田调整为一般耕地，再调整为建设用地。有资料显示，我国在上一轮土地规划期间各项建设占用耕地183.1万公顷，其中相当一部分是基本农田。永久基本农田中的“永久”两字更具刚性、约束性，可以理解为一经划定永远不能占用，这对坚守18亿亩耕地红线意义重大。
周学华：现在我国基本农田保护现状不容乐观。一是群众对基本农田的概念不是很清楚，有的认为基本农田就是只指田地，往往建房选址选在基本农田里。二是有些地方基本农田保护标志牌形同虚设，保护区块划定不清楚，很多村组干部特别是农户对基本农田保护区范围不清楚。三是基本农田保护责任制在乡镇落实得不够，部分乡镇干部基本农田保护意识淡薄。随着国家经济社会快速发展，用地矛盾会越来越尖锐。所以，加强基本农田保护的任务十分紧迫，划定永久基本农田非常必要。
吕华清：近年来，一些地方只注重完成上级下达的基本农田保护指标即数量，而忽视质量，在划定初期将城镇周围大量优质高产的耕地规划为建设用地区，将远郊大量中低产田划入基本农田保护区，在划定后，缺乏必要的质量监督和保护措施，加上不少地方农民进城打工，农村大量土地荒芜，导致基本农田质量有所下降。与此同时，由于粮食作物收益相对较低，各地先后掀起调整农业产业结构的高潮，造成基本农田数量下降。基本农田抛荒现象也不同程度存在。
划定永久基本农田有利于促进基本农田保护。地方政府加大对永久基本农田的投入，不断提高基本农田建设标准，有利于调动农民种地的积极性；永久基本农田位置会固定下来，基本农田面积永久载入农民的承包合同，能确保农民土地承包经营权长久不变，让农民吃下“定心丸”，增强主动精耕细作、投资、投劳、培肥地力的积极性，为农业稳定发展奠定了基础。
周百政：近年来，城镇扩张和项目建设占用了大量耕地，这些耕地很多是基本农田。在被占用的过程中，虽然按照规定进行了补划，但是补划的基本农田，一部分是水土条件较差的薄地，另一部分是新开发整理出来的耕地，肥沃程度明显不及原来的基本农田。在补划过程中，基本农田的面积也打了折扣。
殷萍：长久以来，基本农田保护在一些地方就是一张“空头支票”。为什么？因为不少地方领导都认为基本农田是阻碍招商引资、制约地方经济发展的重要因素，谁都不希望自己辖区内有太多的基本农田，使发展受到制约。所以，越是农业大省、农业大县，人均收入和生活质量越低，外出务工的劳动力越多，违法用地也越多，耕地保护的压力也越大。
把划定永久基本农田与建设用地合理布局联系起来主
持人：永久基本农田该如何划定？如何做到既保证数量又保证质量，还有利于永久保护？
李相宏：划定永久基本农田，无论从土地位置、还是土地质量来讲，必须保证是最好的，应将地块比较集中、面积较大、交通便利、有良好水利与水土保持设施、土地肥沃平整、生产条件好的高产、稳产农田，经过改造和正在按计划实施改造的中低产田，以及长期不会被占用的耕地，划入永久基本农田范围。最好利用耕地评价成果，将综合得分最高的耕地优先划为永久基本农田。
舒海清：永久基本农田一经划定，应该不得调整。因此，必须科学预测一些重大项目。我们这里上一轮规划实施过程中，因没有预测和计划好，一些重点项目如铁路在我镇穿境而过，成为辖区最大的违法用地项目。永久基本农田的划定尤其要注意类似问题，政府重点工程建设项目必须成为依法用地的楷模，不能带头侵占永久基本农田。
永久基本农田保护率要切合各地实际。第二次土地调查结果必须向社会公示，结合当地的社会经济发展，科学测算、统筹兼顾确定一个地方的基本农田保护率。像上一轮规划中，有的村制定了过高的不切实际的基本农田保护率，农民不满，干部工作难做，还出现了不少违法用地。
殷萍：本轮土地利用规划修编后，所划定的基本农田可能就不能再调整了，所以要对拟划定的永久基本农田保护区进行科学论证，在充分尊重农民意愿的前提下对当地的发展建设做好充分的预测，预留出城乡发展空间。永久基本农田确定前，要逐地逐块进行验收，做好基本农田图件、数据、表、册等档案资料的建立工作。划定永久基本农田比较多的村镇，从事农业生产的农民也比较多，因此，还要综合考虑农民生活、生产用地，严控农村建设用地规模。
梁翼：既然是划定永久基本农田，就要在“永久”上下功夫，要按照统筹兼顾的原则来划定永久基本农田保护区，同时尽量避开三个区域：一是尽量避开经济开发区以及水利、交通和能源等基础建设区域，这些区域是国家和各个地区发展的重点区域，用地量要求很大，因此要尽可能避免划入，即使不能完全避开，在规划时也要尽量留有余地，避免今后调整；二是尽量避开退耕还林、退田还湖以及湿地等生态建设区域，满足改善生态环境、保证经济可持续发展的需要；三是尽量避开那些地质灾害频发或容易发生较大规模地质灾害的区域。
贾伟：我们在日常监管中经常遇到尴尬的局面，比如，两户之间相距50米，村组安排做宅基地，谁都不认为这是基本农田，但对照土地利用规划图的确就是基本农田。群众不理解，我们国土资源管理部门也无可奈何。因此，划定永久基本农田一定要科学、合理。
周三虎：划定永久基本农田十分必要，但要靠永久规划作保证。要结合新一轮土地利用总体规划修编，制定永久基本农田保护规划。一是在规划的制定上要有超前意识，要有前瞻性，不能只顾眼前利益，切忌朝令夕改。二是要以科学的态度对待规划制定，规划的内容要经专家审定，不能凭空想象，切忌行政命令、拍脑袋决策。三是规划制定要充分征求各方的意见，特别是当地群众的意见，尊重民俗、民风。四是永久基本农田保护规划一定要以土地利用总体规划和农业资源调查区划为依据，并与城市规划、村庄集镇规划、生态建设规划、水土保持规划等相协调，切忌由于实施其他规划而破坏永久基本农田保护规划，使永久基本农田变得不永久。
邓重远：很多基本农田布局在远离农村居民点的地方，农村居民点周围相当大范围内土地用作居民点的扩张预留用地，这部分土地往往比较平坦。可以考虑结合“空心村”治理和新农村建设，将居民点周围的土地划为永久基本农田，既方便了村民耕种，又防止了村庄外延。
防止盲目追求保护指标和以次充好
主持人：过去在划定基本农田上存在一些问题，影响到基本农田的保护。现在，划定永久基本农田，要防止哪些错误倾向？
范德种：过去在划定基本农田保护区时，有的地方耕作条件比较差，可是为了达到规定的基本农田保护率，连缺少水源灌溉的坡地也划入基本农田范围。制定过高的不切实际的保护率，不一定会有好的效果。因此，划定永久基本农田前，一定要对地方经济发展状况及今后经济发展方向作出详细调研，在确保地方粮食安全、经济安全、农村稳定的同时，综合考虑灌溉、土壤条件及以后规划调整的可能性，科学测算、统筹兼顾确定一个地方的永久基本农田保护率，不宜搞“一刀切”，盲目追求保护指标。
许祥云：划定永久基本农田要防止以次充好。永久基本农田必须有严格的质量标准，并通过严格的考核、验收，不能将劣质地、低产田划为永久基本农田，以防永久基本农田保护政策落空。
吕华清：在划定永久基本农田过程中，政府应该加强引导，充分尊重农民的意愿，避免因划定永久基本农田而造成社会不稳定，要防止损害农民利益的事情发生。要防止将劣质农田划入永久基本农田而将旱涝保收、优质高产的农田划入一般农田；防止将偏远地带的农田划入永久基本农田而将城镇周边和交通沿线大面积农田划入一般耕地。
徐敏森：的确，以前个别地方在基本农田划定上存在“划远不划近、划劣不划优”的问题。划定永久基本农田要广泛征求当地农技专家、种田能手的意见、建议，真正把那些土地肥沃、水利设施完备、有较高产出水平的地块划进永久基本农田。
任洪轩：要防止出现“农田上山、建设入川”的现象。有的地方领导讲，基本农田是“高压线”，不要硬来，先把它移开再来搞建设不就没问题了吗？一些地方领导不愿意让“高压线”架在容易“触电”的地方，有可能叫永久基本农田上山，用良田沃土搞项目建设。
舒海清：划定永久基本农田一定要摸清家底，科学测定基期内辖区各类土地的面积。像我们那里，1998年第一次划定基本农田保护区时，采用的基期面积是20世纪90年代初期第一次土地详查以后延续下来的数据，很多地类地貌都发生了变化，而在划区定界时没有发现或发现了难以调整，造成划区定界成果不准、划定不科学，以致后来规划实施起来困难。划定永久基本农田必须以第二次土地调查成果作为基期面积，绝不能像以前那样为了赶时间、赶进度照搬原有数据。
熊荣霞：就笔者所在地区来说，由于第一次土地调查时存在错误，有的基本农田居然划在了荒山、荒坡上，现在基本农田保护率高达93%。如果将其全部划入永久基本农田，显然既不科学也会制约地方经济发展。因此，要确保第二次土地调查数据的真实、准确，避免出现地类划分错误，保证把符合要求的农田划入永久基本农田范围。
层层落实耕地保护责任，确保基本农田得到永久保护
主持人：基本农田的永久性保护，势必限制了建设用地新增。可以预见，今后还会有挤占破坏耕地的现象出现。那么，永久基本农田划定之后如何管护？
李相宏：要使永久基本农田真正得到“永久”保护，一是建立耕地保护补偿机制，调动群众自觉保护耕地的积极性。国家要加大农业补贴力度，对承包耕种永久基本农田的农民进行经济补偿，逐步达到保护耕地所获得的利益大于改变耕地用途所获得的利益，使农民心甘情愿保护耕地特别是永久基本农田。二是永久基本农田保护与惠农政策有机结合起来，政策要向耕地保护倾斜。如国家的粮食直补资金应与耕地保护结合起来，建立严格的粮食直补检查制度，将直补资金真正用于种粮补贴。一些项目，如水利灌溉、改土增肥、农业先进技术推广等项目的实施，更应优先落户永久基本农田。
杨新：时下，有的地方是“书记调动，规划重弄；镇长一跑，规划重搞。”直接导致了基本农田被毁被占。永久性基本农田应该是刚性的，要严禁随意调整规划，防止规划跟着项目走。另外，各级政府必须将永久性基本农田保护地块面积、位置向群众张榜公示，赋予农民更多的知情权、监督权、管理权。这里必须特别强调的是，公共交通建设和公益性项目用地同样不可占用永久性基本农田。
许祥云：必须层层落实永久基本农田保护责任。国土资源管理部门要建立永久基本农田档案，还要通过同农户签订永久基本农田保护合同等方式将保护指标落实到田头地块。对各级政府负责人负责保护的基本农田的数量、地块以及各地块的图上坐标等必须有明确标注，实地核查基本农田有没有被占用，确保考核不流于形式。国土所要实行定人、定片、定块管理，责任到人，建立责任追究制度，哪个片出了问题，追究包片国土员的责任。
李鹏飞：首先，改进保护措施，开发永久基本农田保护系统，实行网上远程监管，每一块永久基本农田编号后，将其面积、等级、大地坐标等基本信息输入保护系统，并按大地坐标绘制到电子地形图上，同时设立占用要件（特别是补充永久基本农田的信息），任何项目需要占用永久基本农田，只有在要件齐全真实的情况下系统才会放行。这样，就防止了改头换面（将永久基本农田改为耕地报批）、批甲占乙（批耕地占永久基本农田）、批少占多，确保数量不减少；其次，做到天上地下同巡视，网上实地齐监控，采取卫星遥感、飞机航拍和实地考察相结合的方式时时监控永久基本农田，确保用途不改变；再其次，要根据卫星遥感、飞机航拍结果，定期或不定期对基本农田进行检测，以确保质量不降低。
吕华清：建立永久基本农田统计核查制度，坚持土地巡回检查，应用卫星遥感技术，以准确掌握永久基本农田变化情况，及时发现和制止占用永久基本农田的违法行为。对擅自占用永久基本农田、造成基本农田面积减少的，要依法查处，追究有关责任人的责任；后果严重的，应移送司法机关立案查处。另外，要加大对违法者的处罚力度，加大违法成本。
徐敏森：要通过广播、电视、报刊等新闻媒体和标语、板报、文艺演出等群众喜闻乐见的形式，广泛宣传划定永久基本农田的重大意义，将保护区的范围、面积、地块、地力等级、保护责任人向社会公开，做到家喻户晓，逐步营造耕地保护全民参与的良好氛围。通过公开举报电话、聘请义务监督员、设立信访接待室等方式进一步畅通举报渠道。对查处的各种乱占、滥用、破坏永久基本农田的，要通过新闻媒体曝光，做到查处一个、震慑一批、教育一片。
贾伟：土地执法人员在发现占用基本农田的违法行为后只能口头或书面停工。依法处理必须经过调查取证、处罚听证、复议诉讼、申请执行等许多环节，一个环节遇阻，就会造成案件查办久拖不决。建议对基本农田违法案立案要从快从速，并赋予国土资源部门代执行权。
周学华：政府要加大对永久基本农田保护的投入，防止划而不管的情况出现。鼓励农民提高基本农田的质量和等级，不断改良土壤，提高地力。严禁任何单位和个人闲置、荒芜基本农田保护区内的耕地，对弃耕、抛荒者，由农村集体组织收回承包经营权。
殷萍：在对永久基本农田进行资金扶持的同时也要注重科技扶持，加强基本农田建设，使大家都能看到种地也可以使农民增收有实质性突破，从而调动地方政府和农民保护耕地、保护永久基本农田的积极性、自觉性。切实做好耕地质量调查及监测工作，进一步扩大耕地地力调查范围，全面开展耕地地力分等定级、土壤肥力和环境监测，促进对永久基本农田的保护。
严明军：建立基本农田建设和保护奖励制度，鼓励群众保护基本农田，鼓励农民通过宅基地置换向中心村集聚，实行退宅还耕，新增耕地被划入永久基本农田保护区的，给乡镇适当增加建设用地指标。
新闻链接
国家实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
———《土地管理法》第三十四条
基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
———《基本农田保护条例》第二条
基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。
———《基本农田保护条例》第十五条
禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
———《基本农田保护条例》第十七条
中国国土资源报2008年11月24日
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