加强土地权属管理 促进农村土地整治
中国土地矿产法律事务中心主任 孙英辉
农村土地整治是贯彻落实科学发展观，实施最严格节约集约用地制度的重要举措，对拉动内需、推动经济增长、统筹城乡发展、推动新农村建设具有重大意义。土地权属管理作为农村土地整治工作的重要环节和必备内容，具有不可或缺的重要作用。
我国农村的改革，始于土地产权制度改革，成于土地产权制度的改革，解决“三农”问题离不开土地产权。农村土地整治同样也不能撇开土地产权问题。土地权属管理作为一项保障性工作，事关整个农村土地整治的成败和农村的稳定，应当予以高度重视。
现状：
土地权属管理仍是薄弱环节
农村土地整治是一项复杂、系统的工作，涉及国有土地所有权、集体土地所有权、土地承包经营权、国有农用地使用权、国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、“四荒地”使用权、自留地自留山使用权等一系列土地权利和众多权利主体。由于历史原因，我国农村地区土地权属关系复杂，不但集体土地与国有土地交错分布，而且乡（镇）、村、村民小组等农民集体之间的土地相互交叉；部分地区土地权属不清，大量历史遗留问题一直未得到妥善处理。这些问题的存在，客观上大大增加了土地整治权属管理的难度和复杂性。
从当前农村土地整治的实践来看，对土地整治中的权属管理重视不够，部分地区甚至在不同程度回避土地权属管理。这里有制度、法律上的原因，如：单位或个人出资复垦后的土地权属确定、旧村改造中宅基地使用权的处理、权属调整规则等仍是制度和法律上的空白，农用地登记机构不统一、法律救济途径不畅等问题也未从管理体制上理顺；也有执行层面上的因素，如：整治区内土地权利人不清、权属调整没有充分保障农民利益等问题。这些问题如果不能得到重视并尽快妥善解决，将直接影响到农村土地整治的健康、有序开展。
土地整治离不开土地权属管理
土地权属管理是农村土地整治的一项基础性工作。权属调查、地籍测量、土地评价、确权和纠纷调处、权属调整、土地登记等权属管理工作，是整个农村土地整治的有机组成部分。土地整治前，需要明确土地的权属，取得权利人的同意和支持，权属调查评价细致、准确，是土地整治开展的必要条件；实施阶段需要公平合理地开展权属调整和利益分配，权属调整程序规范、步骤有序，是土地整治的核心内容；整治后需要明确新增耕地的权属和开展变更调查和登记，权属调整合理、确权定界清晰、变更登记及时，是巩固整治成果的重要保证。因此，如果没有土地权属管理作保障，明确产权主体、理清权属关系，农村土地整治将寸步难行。即使地方政府强力推开，也会因权属不清问题带来一系列后遗症。
从各地农村土地整治实践来看，人为简化权属管理程序的现象仍普遍存在，虽不可否认各地实践的积极意义，但是，从我们了解的情况来看，都未能在现行法律框架下对其中涉及的核心问题——土地权利的变动，尤其是集体土地所有权及主体的变更、消灭等作出一个合理、妥善的安排，这一关键环节的缺失，不能不说是一个遗憾。
在土地使用制度改革不断深化、土地产权制度日益健全和普遍受到社会高度重视的大背景下，忽视土地权属管理的农村土地整治，显然是不完整的、不全面的，也无法得到土地权利人的衷心拥护和全面支持。
作用：
土地权属管理能定纷止争、保护农民合法权益
以民为本，维护农民权益是农村土地整治的宗旨之一。在农村，农民安居乐业的根本保障是其土地权益的稳定性。农村土地整治对改善农民生产、生活条件和村容村貌方面取得了明显成效。但是，整治中按照经济和生态原则，以改善利用条件、降低经营成本和提高管理效率为目标的土地结构和布局的变动，势必会引起土地权利的变动和调整，这必然影响到农民的切身利益，引起农民的极大关注。一旦处理不好，将难免产生新的纠纷，甚至引发突发性、群体性事件，影响农村经济发展与和谐稳定。
从各地情况来看，相当部分土地整治项目，只注重给农民经济补偿、实物补偿的数量，或对农民以预期利益的承诺，没有从明晰土地产权、规范权属调整的角度，进行利益调整和平衡。虽然满足了农民当前经济利益或带来短期实惠，保证了项目上马。但是，在今后一段时间内，受土地不断增值、整治项目经营成效波动，以及后续项目补偿标准的差异等因素影响，农民会产生巨大心理落差。农民一旦发现自己的土地权利变动并未履行法定的手续，或未依法履行手续，那么他们会在利益的驱动下进行剧烈的抗争，这样的事例举不胜举。实践中多数疑难、复杂纠纷和历史遗留问题多由此产生。同时，不从产权的角度进行补偿，也容易产生利益分配不公或侵害农民利益的问题。因土地整治引发农民强烈不满的典型案件，也无一不是因权属管理不到位而引发。因此，如果不重视权属管理，确保整治前后土地产权明晰，就无法避免农村土地整治中的利益冲突，或造成大量潜在的矛盾和埋下威胁农村稳定的隐患，进而使土地整治这一“民心工程”的预期效益大打折扣、惠民工程不惠民。
国内外的成功经验表明权属管理不可或缺
在土地整治方面取得巨大成效的德国、法国、日本、韩国和我国台湾地区，都非常重视土地整治权属管理，并将土地权属管理放在了土地整治工作的首位。整治立项阶段的权属调查、土地权利人确定和征求意见，整治实施中的权属调整、新增土地分配、地价评估、纠纷处理，整治后的权属登记等都通过立法作出了明确规定。在我国台湾地区，不仅在《土地法》中规定了重划后的土地合并、分配与补偿等内容，而且还在法律的实施条例和细则中具体规定了重划前的权属调查、确认，重划后土地分配及异议处理、权利清理及地籍整理等内容；在日本，法律中明确规定换地处分和变更登记的程序、内容等；在德国，甚至直接将土地整治称为“地籍整理”。
综上所述，权属管理在土地整治中具有十分独特的作用，因此，决定了国土资源管理部门在土地整治中扮演着不可替代的组织作用。因为实践中无论是国土资源管理部门组织的土地整治项目，还是其他部门组织的农业综合开发、农田水利建设、国土整治和农民新居工程，其核心内容都离不开土地权属管理。只有国土资源管理部门才能真正承担起土地整治的职能，回避土地权属管理的土地整治一定是不成功的整治。
建议：
权属管理方案应作为立项的必备要件
切实加强土地整治权属管理工作，需要在制度上、机制上予以创新，建立有效的制约机制，确保各地真正重视这项工作。
将土地权属管理方案作为整治项目立项的必要条件。在土地整治项目可行性研究阶段，应当编制土地权属管理方案，并重点明确权属调整的原则和程序等内容。在农村土地整治项目申报时，土地权属管理方案应作为必备要件之一，未附具土地权属管理方案或方案内容不完整、不符合要求的，项目不予审批。
将土地权属管理情况作为项目验收的重要内容。项目完成后，应将土地权属管理方案、土地权属调整方案的落实情况，作为项目验收的重要内容。整治后权属不明确的，项目不得通过验收。
权属管理要贯穿农村土地整治全过程
权属管理体现在农村土地整治各个环节中。加强土地整治权属管理，要将这项工作贯穿于土地整治的始终。
认真开展土地整治前的权属调查，确保权属清晰。土地整治项目实施之前，运用调查、勘测、评估等各种手段，准确摸清项目区内土地利用现状和权属状况，包括宗地的数量、类型、质量，土地权利人的类型、数量等情况，为土地整治完成后准确、合理确权定界和分配土地提供依据。
依法进行土地权属调整，切实维护农民合法权益。土地权属调整和新增土地分配，既要注重经济效益和环境效益，又要遵循自愿协商、公开公平、合理合法、方便生产生活的原则。土地权属调整方案和新增土地分配方案的制定，要充分履行论证、公告和听证程序，征求相关部门、土地权利人和社会公众的意见，最大限度地保护广大农民的合法土地权益，避免权属调整引起不必要的社会矛盾。
及时开展土地确权和争议调处，维护社会稳定。建立健全土地确权和纠纷调处机制，依法调处土地整治中的土地权属纠纷，及时处理因土地权属调整和权益分配引发的争议。项目完成后，要按照批准的土地权属调整方案，依法确定土地权利，公平、合理分配土地权益，维护社会稳定。
规范开展整治后的变更调查和登记工作。农村土地整治项目竣工后，土地数量、质量、用途、权属界线等发生改变的，应及时开展土地变更调查和办理变更登记，建立新的地籍档案，确保产权清晰、界线明确、面积准确、界址清楚，保持地籍资料的现势性。
加强制度建设 建立长效机制
开展示范区建设，积极探索经验。在全国范围内选择工作基础好、经验丰富的地区，建立土地整治权属管理示范区，不断积累经验，探索土地整治权属管理的长效机制，为今后立法和制度建设提供借鉴；通过以点带面，加强示范效应，全面推动土地整治权属管理工作，以满足新形势下加快实施和全面推进农村土地整治工作的客观需要。
规范管理程序和技术标准，推动制度建设。在总结各地经验的基础上，借鉴国外成熟做法，根据我国有关法律、法规和政策，结合实际，尽快制定科学、合理的土地权属管理程序、方法和技术标准，为土地整治权属管理提供强有力的支持；确保土地整治权属管理程序规范、透明，手续合法，权属明晰；推进土地整治权属管理规范化、制度化建设。结合实践需要，尽快研究解决与农民利益密切相关的权属调整程序和原则、权属确认程序、开发复垦后土地的产权归属等问题，真正保护农民土地权益，促进土地整治事业健康发展。
加快立法进程，推进法制建设。土地整治权属管理既要立足当前，针对新情况、新问题，提出解决对策；又要着眼未来，统筹安排，推动法制化建设。一是尽快出台部门规范性文件《土地整治权属管理若干意见》，提高各地的认识和重视程度；二是在总结经验基础上，择机出台部门规章《土地整治权属管理办法》，对土地整治权属管理的原则、程序和步骤等作出全面规定；三是在《土地管理法》修改时，将土地整治权属管理的内容列为专门条款。同时，适时推动国务院出台《土地整治权属管理条例》，将部门规章上升为行政法规，提高土地整治权属管理的法律地位和层次。
来源：国土资源网 |