城乡建设用地增减挂钩政策思想来源于破解耕地保护与经济发展矛盾，着眼于用地布局合理，利用有序，节约集约，反映了贯彻落实科学发展观要求和两个最严格制度，也始终贯穿着生态文明。实践证明，社会经济发展的内在机理并不能自发地促进城乡统筹发展。城乡建设用地增减挂钩政策是妥善处理城市发展和农村建设中的土地关系，破解统筹城乡发展难题的有效途径，试点工作中政府管理的关键在于“因势利导，顺势而为”。
优化城乡用地结构和布局，使耕地和基本农田集中成片分布
增减挂钩政策不仅为解决当前建设用地指标紧张的矛盾开辟一条新的途径，也为打破城乡二元土地的限制，统筹城乡建设用地，促进节约集约用地提供了一个政策工具。
目前我国村庄用地的一个显著特点是小而散，院落大而闲，宅基地多而乱，环境差而脏，布局和结构不合理。通过城乡建设用地增减挂钩，以土地利用总体规划、城市规划、村镇规划、产业布局规划为依据，综合设计挂钩专项规划，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整。由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田中的一些居民点会拆除，会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化城乡用地结构和布局，统筹城乡发展。
山东省寿光市通过开展城乡建设用地增减挂钩，优化了镇村布局，促进了城乡规划一体化。在尊重群众意愿的前提下，积极稳妥地推进撤村并点，因地制宜地撤并弱小村、拆除空心村、改造城中村，初步规划三年内完成拆旧村庄79个，减少农村居民点数量，促进城郊村向城市集中、镇郊村向小城镇集中、周边村向中心村集中。同时，不断优化镇村结构，调整农村居民点布局，重新修订完善全市发展总体规划、城镇体系规划和各类专项规划，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，加强各镇村之间、各专项规划之间的衔接，初步形成城乡一体化的规划体系。目前，全市14个镇街、95％以上的行政村完成了新一轮总体规划，镇街详细规划覆盖率达到40%。
促进土地利用有序规范，形成集聚效益和规模效益缓解用地矛盾
随着社会经济的快速发展，用地的供求矛盾在一些地区越来越突出，大部分地区现行土地利用总体规划到2010年的建设用地指标已经用完，规划目标难以实现。现行土地利用总体规划暴露出空间布局不合理、规划实施过程中城乡建设用地总量同步增长等缺点。通过实施城乡建设用地增减挂钩工作，将增减挂钩纳入年度计划统一管理，逐步将存量土地的使用纳入计划统一安排。有效整合农村建设用地，形成集聚效益和规模效益，提高了土地利用的集约化程度，不仅拓展了城镇建设用地空间，而且有效缓解了建设用地扩张对农用地的压力，确保实现土地利用总体规划确定的目标，促进土地利用的有序化、合理化、科学化。
安徽省合肥市在创新土地整治模式工作中，探索实施城乡建设用地增减挂钩，城乡统筹发展的新路子。在项目实施上，统一规划设计、统一提供宅基地和新建住房、统一推进土地及宅基地整理复垦、统一基础和公共设施建设、统一推进土地流转和规模经营，做到规范有序用地。
挖掘城乡建设用地潜力，推进土地节约集约利用
城乡建设用地增减挂钩政策的目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理”，围绕集中集约集群发展方向，顺应三次产业相互促进内在规律，着力推进工业集中发展、农民相对集中居住，耕地适度集中规模经营，完全符合这个要求。
根据全国土地开发整理规划测算，我国通过现有农村居民点拆并、治理“空心村”、退宅还田等整治措施，可以增加的有效耕地面积不低于4000万亩，也就是说有不低于4000万亩的农村建设用地整理潜力。通过对分散的、低效利用的农村建设用地进行整理复垦为耕地，产生的建设用地挂钩周转指标集中用于农民新居和城镇建设，可有效优化城乡建设用地结构，促进城乡用地集约利用。以成都市为例，农村人均占用宅基地面积为145平方米，根据宜聚则聚，宜散则散的原则，对重点规划区内的建设用地，按照城市居住小区标准统一规划建设新式农民社区，实行农民集中安居，基础设施和配套建设全面到位，人均占用宅基地面积可降低为80平方米，仅此一项就可节约建设用地60万亩左右。
从我国未来经济发展走势看，通过挂钩政策对农村集体建设用地进行整理，节约集约利用宝贵的土地资源，对于我们这样一个人均耕地严重不足的国家，是一条必由之路。如果按照各省关于农村宅基地面积的上限计算，通过开发整理，理论上至少能够新增耕地1亿亩以上，不仅可以缓解当前我国耕地保护与建设用地指标不足的矛盾，对于保证18亿亩耕地保有量目标的实现也具有重要意义。
作者单位：国土资源部土地整理中心
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