《纲要》系列解读之六
后备土地适度开发与土地整理复垦开发重点区域重大工程
土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。《纲要》提出，适度开发宜耕后备土地，要在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件，有计划有步骤地推进后备土地资源开发利用。
为什么要强调“适度”开发
我国耕地资源短缺的状况，已经影响到经济社会的可持续发展，耕地保护面临的挑战，将始终是现代化进程中一个危机性、战略性问题。更为严峻的是，有限的耕地资源还在减少，对粮食安全造成严重威胁。为守住18亿亩耕地红线，必须进行耕地后备资源开发。通过严格的后备资源调查评价，在符合条件的地区，有计划的开垦部分耕地后备资源，才能确保国家耕地数量与质量的稳定，实现国家粮食安全、经济安全和社会稳定。
根据耕地后备资源调查评价，我国共有集中连片、具有一定规模的耕地后备资源约700万公顷，仅为后备土地资源的8%，其中可开垦土地主要分布在北方和西部干旱地区，南方和东部的耕地后备资源比较少。为提高土地开发的可操作性，确保新开发耕地的质量，我国尚不宜大规模全面开发耕地后备资源。应在科学调查评价的基础上，在改善和提高生态环境质量的前提下，积极稳妥地推进宜耕后备土地资源开发。
《纲要》根据适宜性评价结果，仅将水资源条件比较好、具备土地开发条件的东部部分沿海滩涂和西部部分地区列为土地开发重点区域。到2010年和2020年，通过未利用地开发补充耕地34万公顷（510万亩）和139万公顷（2080万亩），仅占规划补充耕地总任务的38%。《纲要》仅安排了1项土地开发重大工程，并明确提出了工程建设的生态保护要求。体现了土地整理复垦开发与生态建设相结合，改善生态环境，坚持内涵挖潜，突出土地整理和复垦，推进土地利用方式由粗放向集约转变的要求。
土地整理复垦开发重点区域和重大工程的确定
土地整理复垦开发是保护耕地，坚守耕地红线，实现保护资源保障发展双赢，促进经济社会全面协调可持续发展的重要手段。设置土地整理复垦开发重点区域和重大工程的根本目的，是要有重点、有计划的推进土地整理复垦开发活动，引导全国土地整理复垦开发工作，对实施规划起到支撑作用，确保规划确定的土地利用战略目标的落实。
重点区域。土地整理复垦开发重点区域是在潜力调查、分析和评价的基础上，为引导土地开发整理方向和结构，实现土地开发整理长远目标所划定的区域。划分土地整理复垦开发重点区域，有利于科学反映土地整理复垦开发潜力的空间分布特征，有利于长期引导各地土地整理复垦开发活动，有利于合理安排土地整理复垦开发重大工程，科学选取土地整理复垦开发项目，有利于保护和改善区域生态环境，对指导规划期间土地整理复垦开发活动具有重要意义。
确定重点区域的依据是，有利于保护和改善区域生态环境；土地开发整理潜力较大，分布相对集中；土地开发整理类型及开发整理限制因素相对一致；注意与《纲要》确定的土地利用战略相衔接；不打破县级行政界线。
根据区域土地整理、复垦、开发的特点，结合农业区划、生态区划、行政区划等已有研究成果，按照自然、社会、经济条件相对优越；农用地面积增加幅度及粮食单产提高幅度较大；分布相对集中；有利于保护和改善区域生态环境；土地整理复垦开发类型及其限制因素相对一致；保持县级行政区划的完整等原则，全国分别确定了10个土地整理重点区域、10个土地复垦重点区域和5个土地开发重点区域。重点区域开发整理补充耕地的潜力约779万公顷（11680万亩），占全国总潜力的58%。
土地整理重点区域10个，分别为：华北平原区，东北平原区，长江中下游平原区，浙闽丘陵平原区，华南丘陵平原区，四川盆地及秦巴山地区，云贵高原区，黄土高原区，内蒙古高原区，新疆天山山麓绿州区。
土地复垦重点区域10个，分别为：冀东煤炭钢铁基地、黑吉辽煤炭钢铁有色金属基地、冀南晋南豫北煤炭钢铁基地、晋陕蒙煤炭化工基地、苏鲁皖煤炭钢铁有色金属基地、豫中煤炭基地、鄂赣闽有色金属钢铁煤炭基地、湘粤化工煤炭基地、广西有色金属建材煤炭基地、川滇黔渝有色金属钢铁化工基地。
土地开发重点区域5个，分别为：东部沿海滩涂区，河套银川平原区，滇西南地区，新疆伊犁河谷地-南北疆山麓绿洲区，川西南地区。
重大工程。土地整理复垦开发重大工程是支撑规划补充耕地目标，支持国家和地方经济建设、重大基础设施建设、生态环境建设，解决区域重大土地利用问题，有效引导土地整理复垦开发活动的组织形式。
确定重大工程的依据是，土地整理复垦开发的规模较大，对实现规划目标具有支撑作用；立足于落实重点区域内土地开发整理任务，或解决重大能源、交通、水利等基础设施建设和流域开发治理、生态环境建设等国土整治活动中出现的土地利用问题；有利于改善区域生态环境，预期效益较好。
在上述原则指导下，《纲要》设立了7项重大工程，并分别确定了工程任务、实施工程的主要区域和措施。其中6项工程以土地整理复垦为主要内容。
一是为提高粮食主产区粮食综合生产能力，结合基本农田建设、退田还湖、移民建镇和水利设施建设，设立“粮食主产区基本农田整理工程”。
二是结合重点矿区生态环境恢复治理设立的土地复垦工程。因煤矿在我国分布量大面广，规划期间以重点煤炭基地为主，设立“重点煤炭基地土地复垦工程”。
三是为妥善安置库区移民，解决移民安置的生产和生活用地问题，设立“三峡库区移民安置土地开发整理工程”。
四是结合西部地区生态环境建设，围绕农田综合整理，设立 “西部生态建设地区农田整治工程”。
五是为有效增加耕地面积，在保护和改善生态环境的前提下，选择宜耕后备资源比较丰富、具备开发条件的重点区域，设立 “新疆伊犁河谷地土地开发工程”。
六是为解决因交通干线建设、输水主干线和水利枢纽工程建设引发的沿线土地利用问题，分别设立了“‘五纵七横’公路沿线土地复垦整理工程”和“南水北调水利工程沿线土地整理工程”。
（执笔人 薛永森）
|